II OSK 200/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Leszczyński sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. i J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 października 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1315/10 w sprawie ze skargi A. K. i J. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną II OSK 200/11 UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 14 października 2010 r., sygn. VII SA/Wa 1315/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi A. K. i J. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2010 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej - skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku podano, iż decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, po rozpatrzeniu odwołania A. K. i J. K. od decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2010 r., odmawiającej uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego z dnia [...] maja 2002 r. oraz decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2002 r., w przedmiocie rozbiórki magazynu elementów przeznaczonych do galwanizacji, położonego na działce przy ul. O. [...] w C. - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Postępowanie w sprawie wszczęte zostało na wniosek A. K. w sprawie uchylenia decyzji własnej z dnia [...] lipca 2002 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego z dnia [...] maja 2002 r., którą nakazano A. K. rozbiórkę magazynu elementów przeznaczonych do galwanizacji, położonego na działce przy ul. O. [...] w C. W uzasadnieniu decyzji podano, że wydany w niniejszej sprawie nakaz rozbiórki z dnia [...] maja 2002 r. – na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane – odnosi się do magazynu elementów przeznaczonych do galwanizacji wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Zauważył także, iż decyzja nakazująca rozbiórkę jest decyzją nakładającą na stronę obowiązek, przy czym jest decyzją związaną tzn. organ jest zobligowany do wydania takiej decyzji w określonych prawem okolicznościach i wola stron czy też ich zgoda na zmianę lub uchylenie decyzji nie może skutkować zmianą bądź uchyleniem decyzji w trybie art. 154 Kpa. Ponadto zgodność z prawem decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2002 r., została potwierdzona prawomocnym wyrokiem WSA w Poznaniu z dnia 27 października 2004 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Po 1869/02, oddalającym skargę na to rozstrzygnięcie. Wobec zastosowania przez organy orzekające w trybie zwykłym, art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, za prawidłowe stanowisko Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wyrażone w decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r., że niedopuszczalne było uchylenie, w trybie art. 154 k.p.a. decyzji tego organu z dnia [...] lipca 2002 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu stopnia powiatowego z dnia [...] maja 2002 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. K. i J. K. zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie art. 154 § 1 Kpa poprzez jego niezastosowanie bowiem pomimo szczególnej sytuacji zaistniałej w niniejszej sprawie organ odmówił jego zastosowania. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie jest zasadna. W uzasadnieniu wyroku podano, że kontrolowane przez Sąd rozstrzygnięcia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2010 r. oraz Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2010 r., wydane zostały w szczególnym trybie postępowania administracyjnego tj. w trybie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, którego warunki zastosowania określone zostały w art. 154 Kpa. W postępowaniu tym organ, może dokonać weryfikacji jedynie takiej decyzji na mocy, której żadna ze stron postępowania nie nabyła prawa i która posiada przymiot ostateczności. Przy czy weryfikacji dokonuje tylko z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 154 k.p.a., tj. tego czy za zmianą (uchyleniem) decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Sąd I instancji podzielił argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji, iż w przedmiotowej sprawie nie było możliwym uchylenie lub zmiana, w trybie art. 154 Kpa decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego z dnia [...] maja 2002 r., którą nakazano A. K. rozbiórkę magazynu elementów przeznaczonych do galwanizacji i decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2002 r. gdyż decyzje te są decyzjami na mocy, których strony postępowania nabyły prawa. Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego z dnia [...] maja 2002 r., zapadła po przeprowadzeniu postępowania na wniosek I. i S. D., którzy uzyskali na podstawie wymienionej decyzji prawo do domagania się rozbiórki przedmiotowego magazynu. Ponadto, decyzja Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2002 r., utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego z dnia [...] maja 2002 r., była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który wyrokiem z dnia 27 października 2004 r., sygn. akt II SA/Po 1869/02, oddalił skargę A. K. i J. K. Wyrok ten stał się prawomocny w dniu 14 lutego 2007 r., kiedy to Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem, wydanym w sprawie sygn. akt II OSK 319/06 oddalił skargę kasacyjną A. i J. K. od wyroku wymienionego wyroku Sądu I instancji. Skargę kasacyjną od tego wyroku wnieśli J. K. i A. K. zarzucając: - naruszenie przepisu art. 145 § 1 ust. 1 c ppsa w zw. z art. 154 § 1 Kpa poprzez odmowę uchylenia zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2010 r. w sytuacji, kiedy doszło do naruszenia przez ten organ przepisu postępowania - art. 154 § 1 Kpa poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie do decyzji nakazującej rozbiórkę, przy czym naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, w obrocie prawnym istnieje bowiem nadal prawomocna decyzja nakazująca rozbiórkę, mimo że w przypadku tej decyzji z uwagi na zaistniałe okoliczności, w szczególności dlatego, że na podstawie obecnie obowiązujących przepisów możliwe jest posadowienie budowli objętej nakazem rozbiórki, wskazywany przepis powinien znaleźć zastosowanie; uchybienie Sądu poprzez wadliwą interpretację art. 154 Kpa i wskutek tego odmowę uchylenia zaskarżonej decyzji mimo istnienia naruszenia miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem wskutek tego sąd nie stwierdził naruszenia przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i skarga została oddalona, a decyzja, której wykonanie doprowadzi wyłącznie do strat finansowych po stronie skarżących, nadal istnieje w obrocie prawnym. - naruszenie przepisu art. 145 § 1 ust. 1 c ppsa w związku z art. 31 Konstytucji RP poprzez odmowę uchylenia zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2010 r. w sytuacji, kiedy jej utrzymanie w mocy doprowadzi do wykonania decyzji nakazującej rozbiórkę, co w okolicznościach niniejszej sprawy będzie stanowiło naruszenie zasady proporcjonalności, o której mowa w art. 31 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreśla się, iż uwzględniając szczególne okoliczności niniejszej sprawy możliwe było zastosowanie art. 154 kpa, zwłaszcza, że w obecnie obowiązującym stanie prawnym legalizacja nielegalnie wzniesionego budynku jest możliwa, a ponadto przedmiotowy obiekt zgodny jest z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ponadto, zdaniem wnoszących skargę kasacyjną, decyzja rozbiórkowa nie przyznawała im żadnych uprawnień, w związku z czym istniała możliwość skorzystania z przewidzianej wskazanym przepisem instytucji. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzuty skargi kasacyjnej koncentrują się wokół błędnego – zdaniem wnoszących tę skargę kasacyjną – uznania przez orzekające w sprawie organy administracji, a w ślad za nimi także Sądu I instancji, iż w sprawie niniejszej nie było możliwe zastosowanie regulacji przewidzianej w art. 154 Kpa., przy czym spór w zasadzie dotyczy wyłącznie kwestii, czy kontrolowana tym postępowaniem decyzja rozbiórkowa nakładała na skarżących wyłącznie obowiązek czy też przyznawała im pewne prawa. Tak postawione zarzuty nie były w stanie skutecznie podważyć prawidłowości wyroku Sądu I instancji z następujących przyczyn. Otóż postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 Kpa przewiduje nadzwyczajny tryb wzruszania ostatecznych decyzji administracyjnych objętych ogólną zasadą trwałości decyzji, określoną w art. 16. Przepis ten, co wynika z jego brzmienia, ma zastosowanie wówczas, gdy na mocy określonej decyzji żadna ze stron nie nabyła prawa. w związku z tym nie jest wystarczające zbadanie czy skarżący nie nabyli kwestionowana decyzją żadnych praw. Konieczne jest zbadanie czy żadna ze stron tych praw nie nabyła. W niniejszej sprawie, co zasadnie podkreślił Sąd i instancji w zaskarżonym wyroku, postępowanie zakończone wydaniem ostatecznej decyzji nakazującej skarżącym rozbiórkę zainicjowane zostało przez inną stronę, która ma prawo oczekiwać, że nakaz ten zostanie wykonany, z czym niewątpliwie należy utożsamiać nabyte przez nią uprawnienie. Ponadto, w orzecznictwie sądowo-administracyjnym utrwalił się pogląd, że decyzja nakazująca stronie przymusową rozbiórkę obiektu budowlanego nie może być zmieniona w trybie art. 154. Wynika on z uznania, iż mimo pozornego braku nabycia przez stronę zobowiązaną do wykonania rozbiórki nabycia jakichkolwiek praw w rzeczywistości jest tak, iż strona zobowiązana nie tylko ma określone decyzją obowiązki, a więc obowiązek rozbiórki konkretnego obiektu, zaś niekiedy, jeżeli przepis prawa materialnego to przewiduje, w decyzji takiej określa się również termin wykonania rozbiórki. Z decyzji takiej wynika dla strony zobowiązanej uprawnienie, że ma wykonać rozbiórkę określonego obiektu, a nie także innych obiektów; gdy określono w decyzji termin rozbiórki, do uprawnień strony można zaliczyć też prawo do tego, że nie można od niej żądać wcześniejszego wykonania rozbiórki. Na uwzględnienie nie zasługuje także argument dotyczący szczególnej sytuacji skarżących, przejawiającej się w okoliczności, iż obecnie możliwa jest legalizacja samowoli budowlanej. Przypomnieć należy, iż prawidłowość decyzji rozbiórkowej kontrolowana była w trybie zwykłym zarówno przez organy administracji, jak i obie instancje sądowe. Z tych wszystkich przyczyn naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 ppsa.