VII SA/Wa 1315/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2010 r. sprawy ze skargi A. K. i J. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2010 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej skargę oddala. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2010 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) – zwanej dalej k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania A. K. i J. K. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2010 r., znak: [...], odmawiającej uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] z dnia [...] maja 2002 r., znak: [...] oraz decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2002 r., znak: [...] w przedmiocie rozbiórki magazynu elementów przeznaczonych do galwanizacji, położonego na działce przy ul. O. w C., - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Postępowanie administracyjne prowadzone w niniejszej sprawie miało następujący przebieg. Na skutek wniosku A. K. z dnia 12 stycznia 2010 r., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął, w trybie art. 154 k.p.a. postępowanie w sprawie uchylenia decyzji własnej z dnia [...] lipca 2002 r., znak: [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] z dnia [...] maja 2002 r., znak: [...], którą nakazano A. K. rozbiórkę magazynu elementów przeznaczonych do galwanizacji, położonego na działce przy ul. O. w C. Po rozpatrzeniu sprawy, organ wydał decyzję z dnia z dnia [...] kwietnia 2010 r., znak: [...], którą odmówił uchylenia ww. decyzji własnej z dnia [...] lipca 2002 r., znak: [...] oraz poprzedzającej ją decyzji organu stopnia powiatowego z dnia [...] maja 2002 r., znak: [...]. Po rozpatrzeniu odwołania A. K. i J. K. od powyższej decyzji, zapadła zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2010 r. znak: [...]. W jej uzasadnieniu organ przywołał treść art. 154 k.p.a. oraz przedstawił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane w jego orzecznictwie, odnoszące się do warunków uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a. jak również rozumienia pojęcia "nabycia praw". Ponadto zauważył, że wydany w niniejszej sprawie nakaz rozbiórki z dnia [...] maja 2002 r. – na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane – odnosi się do magazynu elementów przeznaczonych do galwanizacji wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Zauważył także, iż decyzja nakazująca rozbiórkę jest decyzją nakładającą na stronę obowiązek, przy czym jest decyzją związaną tzn. organ jest zobligowany do wydania takiej decyzji w określonych prawem okolicznościach i wola stron czy też ich zgoda na zmianę lub uchylenie decyzji nie może skutkować zmianą bądź uchyleniem decyzji w trybie art. 154 k.p.a. Biorąc pod uwagę charakter prawny weryfikowanej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że w trybie art. 154 § 1 k.p.a. nie było możliwe uchylenie lub zmiana decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2002 r., znak: [...] utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] z dnia [...] maja 2002 r., znak: [...]. Ponadto organ podniósł, iż zgodność z prawem decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2002 r., została potwierdzona prawomocnym wyrokiem WSA w Poznaniu z dnia 27 października 2004 r. wydanym w sprawie o sygn. akt IISA/Po 1869/02, oddalającym skargę na to rozstrzygnięcie. Wobec zastosowania w niniejszej sprawie przez organy orzekające w trybie zwykłym, art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, za prawidłowe stanowisko [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wyrażone w decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r., że niedopuszczalne było uchylenie, w trybie art. 154 k.p.a. decyzji tego organu z dnia [...] lipca 2002 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu stopnia powiatowego z dnia [...] maja 2002 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na wymienioną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2010 r. złożyli A. K. i J. K. wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 154 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. Argumentując skargę stwierdzili m.in., iż w szczególnych przypadkach art. 154 § 1 k.p.a. znajduje zastosowanie także dla decyzji wydanych w przedmiocie nakazu rozporki, a mimo to organ nie rozważając szczególnej sytuacji zaistniałej w niniejszej sprawie odmówił jego zastosowania. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, dlatego skarga A. K. i J. K. nie została uwzględniona. Wskazać należy, iż kontrolowane przez Sąd rozstrzygnięcia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2010 r. znak: [...] oraz [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2010 r., wydane zostały w szczególnym trybie postępowania administracyjnego tj. w trybie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, którego warunki zastosowania określone zostały w art. 154 k.p.a. W postępowaniu tym organ, może dokonać weryfikacji jedynie takiej decyzji na mocy, której żadna ze stron postępowania nie nabyła prawa i która posiada przymiot ostateczności. Przy czy weryfikacji dokonuje tylko z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 154 k.p.a., tj. tego czy za zmianą (uchyleniem) decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w doktrynie wskazuje się, że pojęcie "nabycie prawa", o którym mowa w art. 154 k.p.a. należy rozumieć szeroko, przyjmując, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona nabyła prawa (zob. np. wyrok NSA z dnia 27 maja 2003 r., sygn. akt IV SA 3205/01, M. Prawn. 2003/14/627). Wskazuje się także, że w razie gdy w postępowaniu administracyjnym bierze udział więcej niż jedna strona, wówczas wymagane jest, aby żadna ze stron nie nabyła prawa z decyzji ostatecznej. Odnosi się to zarówno do postępowania wszczętego na żądanie jednej ze stron, jak i do postępowania wszczętego z urzędu. Ocena, czy decyzja ostateczna wydana w postępowaniu, w którym uczestniczyło kilka stron, tworzy lub nie tworzy praw dla każdej ze stron, wymaga uwzględnienia, czy w postępowaniu tym uczestniczą strony o sprzecznych interesach, czy też interesy stron są tożsame. W tym pierwszym przypadku przepis art. 154 § 1 k.p.a. nie będzie miał zastosowania, bowiem przynajmniej jedna ze stron postępowania może wywodzić swoje prawo nabyte z decyzji ostatecznej, na mocy której inna ze stron nie nabyła prawa. Treść takiej decyzji ostatecznej powinna być jednak konfrontowana z przepisami prawa materialnego stanowiącego podstawę jej wydania, bowiem przepisy tego prawa określają treść stosunków prawnych powstających między stronami postępowania w danej sprawie administracyjnej (zob. A. Wrobel. Komentarz do art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego, System Informacji Prawnej LEX). Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy, należy podzielić argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji, iż w przedmiotowej sprawie nie było możliwym uchylenie lub zmiana, w trybie art. 154 k.p.a. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] z dnia [...] maja 2002 r., znak: [...], którą nakazano A. K. rozbiórkę magazynu elementów przeznaczonych do galwanizacji, położonego na działce przy ul. O. w C. jak i decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2002 r., znak: [...], gdyż decyzje te są decyzjami na mocy, których strony postępowania nabyły prawa. Z akt niniejszej sprawy wynika, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] z dnia [...] maja 2002 r., zapadła po przeprowadzeniu postępowania na wniosek I. i S. D., którzy byli inicjatorami działania organu nadzoru budowlanego. Stwierdzić więc trzeba, iż uzyskali oni na podstawie wymienionej decyzji prawo do domagania się rozbiórki magazynu elementów przeznaczonych do galwanizacji, położonego na działce przy ul. O. w C., co stanowiło przesłankę negatywną zastosowania w niniejszej sprawie trybu określonego w art. 154 k.p.a. Ponadto, z akt sprawy wynika, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2002 r., znak: [...]utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] z dnia [...] maja 2002 r., znak: [...] była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który wyrokiem z dnia 27 października 2004 r., wydanym w sprawie sygn. akt II SA/Po 1869/02, oddalił skargę A. K. i J. K. Wyrok ten stał się prawomocny od dnia 14 lutego 2007 r., kiedy to Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem, wydanym w sprawie sygn. akt II OSK 319/06 oddalił skargę kasacyjną A. i J. K. od wyroku wymienionego wyroku Sądu I instancji. Zauważyć należy więc za Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, że zgodność z prawem decyzji rozbiórkowej została potwierdzona prawomocnym rozstrzygnięciem Sądu. Podkreślić trzeba także, iż organy obu instancji orzekające w niniejszej sprawie zobligowane były wydać kontrolowane rozstrzygnięcia w określonych prawem okolicznościach i wola stron postępowania, czy też ich zgoda na zmianę bądź uchylenie decyzji nie była wystarczającą przesłanką do uchylenia bądź zmiany decyzji nakazujących rozbiórkę w trybie art. 154 k.p.a. W przeciwieństwie do postępowania głównego (w niniejszej sprawie dotyczącego nakazu rozbiórki), postępowanie prowadzone w trybie art. 154 § 1 k.p.a. (zmierzające do zmiany lub uchylenia tego nakazu rozbiórki) nie może prowadzić do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Organ w ramach tego trybu miał jedynie możliwość weryfikacji decyzji nakazującej rozbiórkę z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 154 k.p.a., tj. tego czy za zmianą (uchyleniem) decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony oraz tego czy weryfikowana decyzja jest decyzją ostateczną na mocy, której żadna ze stron nie nabyła prawa (zob. np. wyrok NSA z dnia 4 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1286/08, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Ponadto, podkreślić trzeba, że zmiana stanu prawnego, w tym przypadku zmiana zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz wprowadzenie w lipcu 2003 r. legalizacji samowoli budowlanej nie stanowią przesłanki do zastosowania art. 154 k.p.a., a sama norma art. 154 k.p.a. nie służy usuwaniu z obrotu prawnego decyzji z treści, której strona jest niezadowolona. Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.).