VII SA/Wa 12/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2015 r. sprawy ze skargi (...) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) października 2014 r., znak: (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz (...) kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia (...) października 2014 r., znak: (...) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania (...), uchylił decyzję Wojewody (...) nr (...) z dnia (...) lipca 2014 r. w całości i stwierdził nieważność decyzji Starosty (...) nr (...) z dnia (...) sierpnia 2004 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej (...) pozwolenia na przebudowę istniejącego budynku gospodarczego z przeznaczeniem na budynek mieszkalno-usługowy, usytuowany na działkach nr ew. (...) w (...). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ omówił charakter postępowania nieważnościowego, a następnie wskazał, że decyzja kontrolowana w trybie nieważnościowym podlega ocenie na podstawie przepisów obowiązujących w dacie jej wydania. Organ wyjaśnił rzeczywisty zakres inwestycji, której dotyczyła weryfikowana decyzja. W projekcie budowlanym wskazano, że przedmiotem inwestycji jest przebudowa parterowego murowanego budynku stodoły na obiekt mieszkalno-usługowy dostosowany do potrzeb agroturystyki i gastronomi (opis techniczny, str. 4 projektu budowlanego). Nowy budynek ma być podpiwniczony i posiadać 3 kondygnacje nadziemne. Po szczegółowej analizie planowanych prac organ stwierdził, że obejmowały one rozbiórkę istniejącego budynku stodoły i budowę nowego obiektu łącznie z realizacją nowych fundamentów. Organ wskazał, że stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm., dalej: Prawo budowlane) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m.in. w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, sprawdzenie projektu przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. Zgodnie zaś z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego w razie stwierdzenia w tym zakresie naruszeń, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 20 ust. 2 Prawa budowlanego projektant ma obowiązek zapewnić sprawdzenie projektu architektoniczno-budowlanego pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi i obowiązującymi Polskimi Normami, przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności lub rzeczoznawcę budowlanego. W myśl art. 20 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego obowiązek ten nie dotyczy projektów obiektów budowlanych o prostej konstrukcji, jak: budynki mieszkalne jednorodzinne, niewielkie obiekty gospodarcze, inwentarskie i składowe. W ocenie organu, z uwagi na zakres i charakter planowanej inwestycji nie budzi wątpliwości, że nie należy ona do kręgu przedsięwzięć wymienionych w art. 20 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego i jej projekt powinien zostać sprawdzony pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi i obowiązującymi Polskimi Normami, przez osoby posiadające uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności lub rzeczoznawcę budowlanego. Tymczasem w projekcie budowlanym zatwierdzonym weryfikowaną decyzją o pozwoleniu na budowę brak jest wymaganego sprawdzenia projektu architektoniczno-budowlanego. W tej sytuacji organ stwierdził, że decyzja Starosty (...) nr (...) z dnia (...) sierpnia 2004 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 20 ust. 2 w związku z art. 35 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 Prawa budowlanego. Zdaniem organu, powyższe naruszenie jest oczywiste i wywołuje skutki społeczno-ekonomiczne niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie, a zatem ma charakter rażącego naruszenia prawa. Istotność powyższego naruszenia ma szczególne znaczenie w kontekście podnoszonych przez (...) zarzutów, poddających w wątpliwość prawidłowość sporządzenia projektu budowlanego. Organ zauważył, że projektant określił odległość planowanego budynku od granicy z zabudowaną działką nr ew. (...) jako 4-4,5 m, nie zachowując proporcji wynikającej ze skali mapy oraz podanych przez samego siebie wymiarów budynku. Kierując się proporcjami wynikającymi ze skali mapy należy uznać, że budynek został zaprojektowany w odległości ok. od 1,5 do 2 m od granicy działki, co wynika również z innych dokumentów. Ze znajdującej się w projekcie mapy ewidencyjnej ukazującej usytuowanie budynku objętego rozbiórką wynika, że był on oddalony od działki nr ew. (...) o ok. 3 m. Natomiast na projekcie zagospodarowania działki, na którym zaznaczono również obrys istniejącego budynku stodoły, nowy budynek został przesunięty w kierunku granicy z działką nr ew. (...), co oznacza, że – wbrew informacji umieszczonej na projekcie – został on usytuowany ścianą z otworami okiennymi i drzwiowymi w odległości poniżej 3 m od granicy działki sąsiedniej, co nie jest dopuszczalne w przepisach prawa. Organ podkreślił, że kontrola sprawdzenia projektu przez uprawnione osoby ma istotne skutki nie tylko dla ochrony praworządności w procesie inwestycyjnym, ale także dla stworzenia gwarancji bezpieczeństwa inwestycji dopuszczonych do budowy. Dopuszczenie do realizacji projektu architektonicznego, nie sprawdzonego przez uprawnione osoby, może nieść za sobą niedopuszczalne w praworządnym państwie skutki społecznie i gospodarcze. Stwarza realne niebezpieczeństwo dla najwyższych wartości takich jak życie i zdrowie ludzkie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6.10.2011r, sygn. akt. VII SA/WA 1505/11). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na wyżej opisane rozstrzygnięcie wniósł (...), zarzucając: 1. naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w sytuacji braku podstaw do zastosowania tego przepisu, a także, gdy w sprawie nie zachodzą przesłanki określone w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., umożliwiające stwierdzenie nieważności decyzji; 2. naruszenie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie; 3. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż zachodzą przesłanki umożliwiające zastosowanie tego przepisu w niniejszej sprawie; 4. naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 w zw. z art. 20 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez błędne zastosowanie oraz art. 20 ust. 3 tej ustawy poprzez błędną wykładnię, będące konsekwencją braku wyczerpującego ustalenia, czy projektowana inwestycja podlega obowiązkowi dokonania sprawdzenia projektu architektoniczno-budowlanego pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności lub rzeczoznawcę budowlanego, oraz pominięcia kwestii, że projekt w rzeczywistości został poddany sprawdzeniu; 5. brak wskazania kompletnej podstawy prawnej decyzji, tj. pominięcie przepisu stanowiącego podstawę stwierdzenia nieważności decyzji Starosty (...); 6. naruszenie art. 7-9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w ten sposób, iż organ rozstrzygający odwołanie nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, dokonał dowolnego ustalenia stanu faktycznego i pominął część zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego wniosku, iż w sprawie dopuszczono się naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 w zw. z art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; 7. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie obowiązku prawidłowego uzasadniania rozstrzygnięcia, które powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W uzasadnieniu skargi wskazał, że (...), na wniosek której zostało wszczęte postępowanie nadzorcze nie była właścicielką działki nr ew. (...)w dacie wydawania kwestionowanego pozwolenia na budowę, a przedmiotowa działka stanowiła działkę inwestycyjną. Skarżący posiadał prawo do dysponowania tą działką na cele budowlane i była ona objęta decyzją o pozwoleniu na budowę, co wyklucza możliwość uznania jej za "działkę sąsiednią" w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Brak jest zatem podstaw do sformułowania zarzutu, by zbliżenie do tej działki było niedopuszczalne w świetle warunków technicznych. Skarżący zarzucił organowi brak wyczerpującego rozważenia, czy projekt budowlany został sprawdzony zgodnie z art. 20 ust. 2 Prawa budowlanego. Zdaniem skarżącego w opracowaniu dokumentacji projektowej oprócz głównego projektanta brało udział trzech innych projektantów posiadających uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń co oznacza, że dokonywali oni sprawdzenia projektu zgodnie z art. 20 ust. 2 Prawa budowlanego. Skarżący powołując się na orzecznictwo podkreślił, iż art. 20 ust. 2 w związku z ust. 3 Prawa budowlanego budzi wątpliwości interpretacyjne i rodzi problemy związane z jego stosowaniem, które wymagają skomplikowanego procesu wykładni, dlatego nie mógł zostać rażąco naruszony. W ocenie skarżącego organ odwoławczy błędnie przytoczył tezę z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt. VII SA/WA 1505/11 wskazując, że dopuszczenie do realizacji projektu architektonicznego, nie sprawdzonego przez uprawnione osoby, może nieść za sobą niedopuszczalne w praworządnym państwie skutki społecznie i gospodarcze. Stwarza realne niebezpieczeństwo dla najwyższych wartości takich jak życie i zdrowie ludzkie. Tymczasem zgodnie z powyższym wyrokiem konsekwencje takie powoduje sporządzenie projektu przez nieuprawnioną osobę. Stan faktyczny tej sprawy był zatem zupełnie inny niż w rozpatrywanej w której projekt sporządziły i sprawdziły osoby uprawnione. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Uwzględnienie skargi przez sąd następuje jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Rozpoznając sprawę w tak ustalonym zakresie kompetencji, w ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podkreślić, że kontrolowana decyzja zapadła w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności , stanowiącym nadzwyczajny tryb postępowania administracyjnego, które polega na zbadaniu, czy rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu zwykłym dotknięte jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji tworzy możliwość prawną eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych przede wszystkim wadami materialno-prawnymi, a zatem wadami powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialno-prawnego zarówno pod względem podmiotowym jak i przedmiotowym. Skoro stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od zasady stabilności decyzji, zatem wymaga bezspornego ustalenia , że uchylana decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzając nieważność decyzji organ administracji wprost wskazuje na ciężką wadliwość decyzji, obarczającą ją od dnia wydania, czyli ze skutkiem ex tunc. Dlatego też rozstrzygające dla oceny czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa jest stan faktyczny i prawny z dnia wydania decyzji. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy stwierdził, że kontrolowana decyzja Starosty (...) nr (...) z dnia (...) sierpnia 2004 r., została wydana z rażącym naruszeniem art. 20 ust. 2 w związku z art. 35 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 Prawa budowlanego, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności. Projekt budowlany nie został bowiem sprawdzony pod względem zgodności z przepisami przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności lub rzeczoznawcę budowlanego. Zdaniem organu odwoławczego istotność powyższego naruszenia ma szczególne znaczenie w kontekście podnoszonych zarzutów, poddających w wątpliwość prawidłowość sporządzenia projektu budowlanego. Jednocześnie organ odwoławczy zauważył, że projektant określił odległość planowanego budynku od granicy z zabudowaną działką nr ew. (...) jako 4-4,5 m, nie zachowując proporcji wynikającej ze skali mapy oraz podanych przez samego siebie wymiarów budynku. Kierując się proporcjami wynikającymi ze skali mapy organ odwoławczy stwierdził, że budynek został usytuowany ścianą z otworami okiennymi i drzwiowymi w odległości poniżej 3 m od granicy działki sąsiedniej, co nie jest dopuszczalne w przepisach prawa. W ocenie sądu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w żaden sposób nie wykazał, aby wskazane w decyzji naruszenie prawa miało cechy naruszenia rażącego, skutkującego wyeliminowaniem ostatecznej decyzji z obrotu prawnego. Wprawdzie pojęcie rażącego naruszenia prawa nie posiada legalnej definicji lecz jak powszechnie przyjmuje się w judykaturze - rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu, a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Przepis ten ma służyć wyeliminowaniu z obrotu prawnego wadliwych rozstrzygnięć nie tylko z powodu, że naruszają one w sposób oczywisty regulacje w przepisie powołanym jako podstawa prawna tych rozstrzygnięć, lecz dlatego, że nie dają się pogodzić z systemem obowiązujących norm(porównaj wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia10 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 1032/06 publikowany zbiór Lex Nr 368207). Brak sprawdzenia projektu architektoniczno-budowlanego stosownie do uregulowania zawartego w art. 20 ust 2 Prawa budowlanego nie świadczy jeszcze o tym, że projekt został wadliwie sporządzony i narusza w stopniu rażącym przepisy prawa. Dostrzeżona przez organ odwoławczy wadliwość projektu polegająca na usytuowaniu budynku ścianą z otworami okiennymi i drzwiowymi w odległości poniżej 3 m od granicy działki sąsiedniej, świadczy wyłącznie o naruszeniu § 12 ust 3 warunków technicznych dotyczących sytuowania budynków na działce budowlanej. Ustawodawca, wprowadzając regulację zawartą w 20 ust 2 Prawa budowlanego niewątpliwie założył, że celowe, a zarazem "bezpieczne" jest, aby projekt sporządzony przez projektanta, czyli osobę o wymaganych w tym zakresie uprawnieniach zawodowych, został dodatkowo sprawdzony przez inną jeszcze osobę o uprawnieniach budowlanych do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności albo też przez rzeczoznawcę budowlanego. Skarżący podnosi, że w opracowaniu dokumentacji projektowej oprócz głównego projektanta brało udział trzech innych projektantów posiadających uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń co oznacza, że dokonywali oni sprawdzenia projektu zgodnie z art. 20 ust 2 Prawa budowlanego. Skarżący podkreśla, że na stronie tytułowej zatwierdzonego projektu budowlanego oraz na zawartych w nim rysunkach znajdują się pieczęcie z podpisami wskazanych projektantów, co świadczy o tym, że osoby te przyjęły na siebie odpowiedzialność zgodnie z zasadami wiedzy technicznej oraz dokonały obowiązku jego sprawdzenia. Ponownie rozpatrując odwołanie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien wyjaśnić, jacy projektanci i w jakim charakterze uczestniczyli w opracowaniu projektu budowlanego oraz z czego wynika, że projekt budowlany nie został sprawdzony zgodnie z art. 20 ust 2 Prawa budowlanego. Przede wszystkim jednak organ odwoławczy powinien ocenić projekt pod kątem wad materialno prawnych tkwiących w samym projekcie, a nie wyłącznie pod kątem naruszenia art. 20 ust 2 Prawa budowlanego. Jak podnosi skarżący projekt został sporządzony przez osoby posiadające uprawnienia do projektowania bez ograniczeń, a zatem brak sprawdzenia projektu dodatkowo stosownie do art. 20 ust 2 Prawa budowlanego nie świadczy jeszcze o tym, że projekt obarczony jest wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Podstawą materialno-prawną kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji były przepisy art.28, 33 ust.1, 34 ust.4 i 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz 1409 ze zm.). Zgodnie z przepisem art. 35 ust.1 ustawy przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ winien sprawdzić: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska, 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 6; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Stosownie do ustępu 4 tego przepisu w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonując kontroli decyzji Starosty (...) nr (...) z dnia (...) sierpnia 2004r powinien poczynić ustalenia co do zgodności projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, kompletności projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń. Wobec treści zarzutów odwołania , koncentrujących się na naruszeniu odległości projektowanej inwestycji od granicy działki sąsiedniej , należało szczegółowej analizie poddać zgodność projektu zagospodarowania działki terenu z przepisami techniczno-budowlanymi tj. § 12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Rozpatrując sprawę ponownie organ odwoławczy powinien z takiego właśnie punktu widzenia zbadać decyzję udzielającą skarżącemu pozwolenia na budowę mając na uwadze, iż w postępowaniu nieważnościowym stosuje się zasady określone w art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 kpa. Podkreślenia wymaga, że rozstrzygające dla oceny czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa jest stan faktyczny i prawny z dnia wydania decyzji. Zdaniem Sądu w zaskarżonej decyzji organ nie wykazał naruszenia prawa w zakresie kwalifikowanym, ani związku tego naruszenia z ostatecznym rozstrzygnięciem zawartym w kontrolowanej decyzji. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) należało orzec jak w sentencji wyroku.[pic]