VII SA/Wa 1201/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Mazur (spr.), , Sędzia NSA Halina Kuśmirek, Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Protokolant Marzena Godlewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2006 r. sprawy ze skargi D. i R. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 1995 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektów budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. VII SA/Wa 1201/06 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] marca 1995 r. nr [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] na podstawie art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm. dalej jako Prawo budowlane z 1974 r.) nakazał D. i R. C. zam. [...] gmina [...] dokonanie rozbiórki: 1. murowanego budynku gospodarczego o wymiarach 10,30 x 3,72 m? wybudowanego przy granicy działki nr [...] stanowiącej własność A. S., 2. drewnianego pomieszczenia gospodarczego o wymiarach 3,72 x 3,10 m, dobudowanego do szczytu budynku opisanego w pkt. 1, 3. drewnianego pomieszczenia gospodarczego o wymiarach 4,40 x 3,00 m usytuowanego przy granicy działki nr [...] stanowiącej własność H. M., dobudowanego do murowanego obiektu gospodarczego, usytuowanego na środku działki siedliskowej w terminie do dnia [...] czerwca 1995 r. W uzasadnieniu podano, iż w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu [...] lutego 1995 r. stwierdzono, wybudowanie murowanego budynku gospodarczego oraz dobudowanie dwóch pomieszczeń gospodarczych bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz dokumentacji technicznej. Ponadto budynek i pomieszczenia gospodarcze zostały usytuowane niezgodnie z wymogami § 12 rozporządzenia Ministra Administracji Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. nr 187, poz. 62 ze zm. dalej jako rozporządzenie) z uwagi na usytuowanie nowopowstałych budynków zbyt blisko granicy z działkami sąsiednimi oraz budynków umieszczonych na działkach sąsiednich. Decyzją z dnia [...] maja 1995 r. nr [...] Wojewoda [...]na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 1980 r. nr 9, poz. 26 ze zm. dalej jako k.p.a.) po rozpatrzeniu odwołania D. i R. C. uchylił w/w decyzję w zakresie podstawy prawnej i orzekł, iż podstawą prawną jest art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. zamiast art. 37 ust. 2. W uzasadnieniu decyzji podano, iż wobec poważnego naruszenia odległości między budynkami w stosunku do określonych w §§ 12, 13 i 15 rozporządzenia z powodzeniem można mówić o stworzeniu przez inwestora zagrożenia pożarowego i wywołaniu niedopuszczalnej uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich polegających na zwiększonym hałasie i ograniczeniu dostępu światła dziennego do pomieszczeń mieszkalnych H. M. (budynek garażowy o ścianach drewnianych i wysokości ok. 4,80 m w odległości ok. 2,45 m od budynku mieszkalnego z dwoma otworami okiennymi w parterze). Inwestor zamierzający rozpocząć inwestycję budowlaną powinien działać zgodnie z prawem, gdyż w ten sposób nie naraża się na straty materialne. Zdaniem organu II instancji ustalony stan faktyczny tj. stworzenie zagrożenia pożarowego i ograniczenia dostępu światła dziennego do pomieszczeń mieszkalnych wyczerpuje dyspozycję art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożyli D. i R. C. zarzucając dowolne ustalenia stanu faktycznego nieodpowiadające stanowi rzeczywistemu. W skardze podniesiono rozbieżności w ustaleniach faktycznych organów I i II instancji, mianowicie organ I instancji stawia zarzut przedostawania się dymu z komina budynku gospodarczego skarżącego do pomieszczeń mieszkalnych sąsiada oraz zawilgocenie jego domu przez wody opadowe. Natomiast organ odwoławczy stawia zarzut zagrożenia pożarowego i ograniczeniu dostępu światła dziennego do pomieszczeń sąsiedniego budynku gospodarczego bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego. Podniesiono również, iż z uwagi na treść art. 49 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane rozbiórka nie powinna być orzeczona. Postanowieniem z dnia [...]czerwca 1995 r. nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 201 § 1 k.p.a. wstrzymał wykonanie decyzji z dnia [...] maja 1995 r. z uwagi na wniesienie skargi do Naczelnego Sadu Administracyjnego przez inwestorów. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał argumentacje przedstawioną w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Postanowieniem z dnia 5 lutego 1997 r. sygn. IV SA 714/95 Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 174 ust. 1 k.p.c. w zw. z art. 59 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. nr 74, poz. 368) zawiesił postępowanie sądowe do czasu wskazania następców prawnych zmarłego A. S., który był stroną postępowania. Postanowieniem z dnia 7 lipca 2006 r. sygn. akt 7/IV SA 714/95 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 128 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) podjął postępowanie sądowe z udziałem spadkobierców zmarłego A. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do regulacji art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1271/ sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwy sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz.U. Nr 153, poz. 1270/. Na podstawie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. -Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153, poz. 1269) Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie Sądu podlega, zatem zgodność decyzji zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Kontrola sądowa ogranicza się do zbadania czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z unormowaną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej organy administracji publicznej są zobowiązane do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie administracyjne ma obowiązek zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego tak, aby ustalić niewątpliwy stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Dochodzenie do ustalenia prawdy obiektywnej, to jest do określenia rzeczywistego stanu faktycznego, powinno odbywać się według reguł postępowania dowodowego określonych w przepisach k.p.a. (vide wyrok NSA z 26.05.1981 r, SA 810/81, ONSA 1/81, poz. 45, wyrok NSA z 19.03.1981 r., SA 234/81, ONSA 1/81, poz. 23, wyrok Sądu Najwyższego z 23.11.1994 r., III ARN 55/94, OSNAPiUS 7/95, poz. 83). Ponadto zgodnie z treścią art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Podkreślić jednak należy, że obowiązku tego nie należy rozumieć w ten sposób, iż to wyłącznie organ administracji publicznej jest w każdym przypadku zobligowany do wyszukiwania faktów uzasadniających twierdzenia stron czy poszukiwania i zbierania dowodów mających wykazać istnienie tych faktów. Obowiązek, o którym mowa w art. 77 § 1 k.p.a., należy rozumieć w ten sposób, że organ administracji publicznej przy zbieraniu materiału dowodowego albo czyni to z własnej inicjatywy, jeżeli uznaje to za konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, albo gromadzi w aktach sprawy dowody wskazane lub przedstawione przez stronę. W tym miejscu przypomnieć należy, że w postępowaniu administracyjnym brak jest odpowiednika przepisu art. 232 k.p.c, zgodnie, z którym strony są zobowiązane do wskazania dowodów dla stwierdzenia faktów, z których wywodzą skutki prawne. Natomiast z przepisów prawa administracyjnego wynika zasada oficjalności, która nakłada na organy administracji publicznej obowiązek gromadzenia i oceny materiału dowodowego. Oczywiście powyższa zasada nie wyklucza inicjatywy dowodowej stron postępowania. W związku z powyższym przy prowadzeniu postępowania dowodowego organ administracji publicznej musi mieć na uwadze i to czy dana okoliczność będąca przedmiotem wniosku dowodowego ma znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy (art. 78 § 1 k.p.a.), a także i to, czy dany fakt wymaga udowodnieniu (art. 77 § 4 k.p.a.), oraz to, czy dany dowód nie został zgłoszony na okoliczność stwierdzoną innymi dowodami, (art. 78 § 2 k.p.a.). Nadto należy podkreślić, że obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego pozostaje w ścisłym związku z przyjętą w Kodeksie postępowania administracyjnego zasadą swobodnej oceny dowodów - art. 80 k.p.a. Zasada swobodnej oceny dowodów oznacza, że organ administracji publicznej powinien poddać ocenie materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy, ocena winna zostać oparta na wszechstronnej analizie całokształtu materiału dowodowego i wreszcie organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącego się postępowania. Oczywistym jest, iż ocena materiału dowodowego winna znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji - art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji organ winien wskazać fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których oparł swoją ocenę, oraz przyczyny, z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Argumentacja taka nie może być zawarta w odpowiedzi na skargę, gdyż przedmiotem kontroli Sądu są wyłącznie decyzje i zawarta w ich uzasadnieniu argumentacja, w odpowiedzi na skargę organ może polemizować z zarzutami skargi, ale wyłącznie w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy. W przedmiotowym postępowaniu organ I instancji po przeprowadzeniu oględzin oraz rozprawy administracyjnej wydał decyzję na podstawie art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. wskazując na jednoznaczne naruszenie § 12 rozporządzenia. Natomiast organ odwoławczy zmienił podstawę prawną na art. 37 ust. 1 pkt 2 i uznał, że inwestor rażąco naruszył przepisy §§ 12, 13 i 15 rozporządzenia a tym samym stworzył zagrożenie pożarowe oraz wywołał niedopuszczalną uciążliwość dla nieruchomości sąsiednich polegających na zwiększonym hałasie i ograniczeniu dostępu światła dziennego do pomieszczeń mieszkalnych H. M.. Samo stwierdzenie naruszenia przepisów technicznych dotyczących usytuowania budynków, jakie obowiązywały w czasie dopuszczenia się samowoli przez inwestora, nie jest wystarczające, aby przyjąć, że to naruszenie automatycznie stwarza niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia. Naruszenie przepisów prawa jest niewątpliwie działaniem wielce nagannym, ale nie musi prowadzić do niebezpieczeństwa, które jest warunkiem orzekania o rozbiórce obiektu budowlanego. Natomiast naruszenie zasad określonych w §§ 12 i 13 rozporządzenia nie może być utożsamiane z "niebezpieczeństwem", które powinno pociągać za sobą rozbiórkę samowolnie zrealizowanej części budynku mieszkalnego, może ono natomiast wskazywać na konieczność ustalenia, czy takie naruszenie nie pociąga za sobą niebezpieczeństwa, ponieważ nie są spełnione warunki ochrony przeciwpożarowej, zdrowotnej itp. Takich natomiast ustaleń organy nie poczyniły. Pomimo więc stwierdzenia przez organ, że inwestor naruszył normy dotyczące usytuowania budynków, brak jest podstaw do wysnuwania tylko z tego faktu skutków, jakie niesie dyspozycja art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Znamienne jest, że ta ustawa nie nakazuje orzekania rozbiórek z powodu niezgodnego z prawem wybudowania obiektu budowlanego, chyba, że jest to wybudowanie obiektu w terenie, który nie jest przeznaczony w planie miejscowym pod zabudowę. Wnioskując a contrario, należy stwierdzić, że samo naruszenie przepisów budowlanych, bez naruszenia przepisów o planowaniu przestrzennym, nie pociąga za sobą możliwości orzekania o rozbiórce dopóty, dopóki nie zostanie wykazane, że naruszenie tych przepisów sprowadza niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia. W tym też zakresie organy powinny poczynić ustalenia i przeprowadzić odpowiednie postępowanie dowodowe, gdyż jak to wykazano wyżej przyjęte ustalenia przez organ odwoławczy były dowolne. Dlatego też mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzje organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o Postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz.U. Nr 153, poz.1270/. Na podstawie art. 153 w/w ustawy przedstawiona ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wiążą organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy.