VII SA/Wa 1206/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska- Śpiewak, , Sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.), Sędzia WSA Leszek Kamiński, Protokolant Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2009 r. sprawy ze skargi M. M. i D. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2007 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących M. M. i D. M. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Starosta P. decyzją z dnia [...] listopada 2004 r., Nr [...], na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. S. pozwolenia na budowę - dokończenie budowy na terenie działki nr [...] we wsi [...}, gm. [...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2007 r, Nr [...] na podstawie art. 104, art. 156 § 1 pkt 1, art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 48, art. 82 ust. 3, art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego, po rozpatrzeniu wniosku M. i D. M. o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Starosty P. stwierdził nieważność tej decyzji. W uzasadnieniu organ podał, że z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynik, iż budowa została rozpoczęta przed wydaniem przez Starostę P. decyzji o pozwoleniu na dokończenie inwestycji. Zdaniem Wojewody na podstawie art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego decyzję o wznowieniu robót budowlanych wydaje powiatowy inspektor nadzoru budowlanego, więc skoro w niniejszej sprawie wniosek o pozwolenie na dokończenie inwestycji wpłynął do Starosty P., to powinien przekazać sprawę do rozpatrzenia właściwemu miejscowo Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, a nie wydawać decyzję. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r., znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania J. S., uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że oddziaływanie obiektu obejmuje wyłącznie działkę o nr ew. [...], czyli działkę objętą inwestycją, zaś M. i M. M. są właścicielami działki o nr ew. [...], czyli działki nie znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu. Ponadto realizacja przedmiotowej inwestycji nie spowoduje ograniczeń w sposobie wykorzystania terenu, na którym znajduje się budynek M. i M. M. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego M. i M. M. nie posiadają przymiotu strony na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę, a tym samym nie są stroną w postępowaniu nadzorczym dotyczącym decyzji Starosty P. z dnia [...] listopada 2004 r. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli M. i M. M. dochodząc jej uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarżący zarzucili: 1) naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez orzeczenie bez rozpoznania istoty sprawy, a tym samym naruszenie zasady praworządności (art. 7 k.p.a.) oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.) 2) naruszenie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) przez pominięcie tego przechodniego przepisu w sprawie wszczętej w 1999 r., a więc przed nowelą art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego 1) wadliwe ustalenie, że skarżący nie mają przymiotu strony. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 grudnia 2007 r., w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1603/07, skargę oddalił. M. i D. M. zaskarżyli powyższy wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucili naruszenie przepisów: 1) art. 151, 141 § 4, 153, 133 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie, polegające na pominięciu treści dowodów zebranych w sprawie i niezasadnym uznaniu, że przed nowelizacją art. 28 ustawy Prawo budowlane ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie innych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718 ze zm.), a więc przed 11 lipca 2003 r. nie została wszczęta sprawa administracyjna, której przedmiotem była inwestycja na działce o nr [...] realizowana przez J. S. wspólnika Spółki P., a tym samym nie mógł być zastosowany art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie innych ustaw, 2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez pominięcie faktu, że orzeczenie organu II instancji nastąpiło bez rozpoznawania istoty sprawy i tym samym naruszenie zasady praworządności oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, art. 8 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., tj. wydania pozwolenia na budowę przez organ do tego niewłaściwy w realiach sprawy i w konsekwencji zaakceptowania przez organ II instancji obowiązywania nieważnej z mocy tego przepisu decyzji administracyjnej 3) art. 151 p.p.s.a. z zw. z art. 28, 156 § 1 pkt 1, art. 157 § 3 k.p.a. przez uznanie, że strony nie mają przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty P. z dnia [...] listopada 2004 r. Było to wynikiem wadliwego uznania, że w postępowaniu nadzwyczajnym toczącym się wyłącznie w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, przymiot strony powinien być ustalony w oparciu o art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w sytuacji, gdy przedmiotem postępowania nie jest wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę lecz stwierdzenie nieważności tego pozwolenia. Tym samym naruszono zasadę zakazu wykładania w sposób rozszerzający przepisów szczególnych, gdyż w sprawie powinien mieć zastosowanie przepis ogólny art. 28 kpa. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2009 r. w sprawie sygn. akt II OSK 617/08, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądził od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. i D. M. kwotę 350 (słownie: trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 127 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wskazać również należy, że stosownie do treści art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zatem, jak wynika z brzmienia tego przepisu Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia. Związanie dokonaną przez ten Sąd wykładnią ma szeroki zasięg, nie można bowiem oprzeć skargi kasacyjnej - od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy - na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny może odstąpić od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa jedynie w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności, gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok SN z 9 lipca 1998 r., I PKN 226/98, OSNAP 1999, nr 15, poz. 486), jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia zmienił się stan prawny. Sąd stwierdza, że w niniejszej sprawie nie zmienił się stan faktyczny sprawy ani też stan prawny, na podstawie którego można byłoby zastosować nowe przepisy do starego stanu faktycznego. Jak wskazał w uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny organ administracji zaniechał ustalenia kręgu stron w nowym nieważnościowym postępowaniu, przyjmując, ze stroną tego postępowania są uczestnicy postępowania zwykłego. W ocenie natomiast Naczelnego Sądu Administracyjnego właściciele sąsiedniej nieruchomości mogą mieć interes prawny, w rozumieniu art. 28 k.p.a. w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, jako ze ich interesu prawnego mogą dotyczyć skutki wydania decyzji o pozwoleniu na budowę- interes ten może być wywodzony z prawa własności. Organ winien zatem wezwać skarżących do wskazania konkretnych przepisów prawa materialnego z których wywodzą oni swoje uprawnienia do bycia stroną postępowania. Zaniechanie ustalenia tej kwestii przez organy administracji naruszyło art. 7 i 77 k.p.a. co mogło mieć wpływ na naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. Z tych tez względów Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w związku z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r, Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) orzekł jak na wstępie.