VII SA/Wa 1206/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska (spr.), Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Protokolant st. ref. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2009 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności budynku I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz W. M. kwotę 760 (siedemset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] września 2009 r., nr [...], na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm., zwanej dalej Prawo budowlane), art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm., zwanej dalej Prawo budowlane z 1974 r.) oraz § 59 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz.U. Nr 8, poz. 48 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej K.p.a.) udzielił E. M. oraz S. M. pozwolenia na użytkowanie budynku rekreacji indywidualnej, zlokalizowanego na działce nr ew. [...] przy ulicy [...] w [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że dołożył wszelkich starań aby w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy i rozpatrzyć go w oparciu o swobodną ocenę dowodów z uwzględnieniem równej mocy środków dowodowych stron, zgodnie, m. in., z art. 7 w związku z art. 77, art. 80 i art. 75 § 1 K.p.a. Przeanalizował akta postępowania, zebrał oświadczenia świadków, przeprowadził oględziny budynku. Oceniając materiał dowodowy stwierdził, że istnieje szereg okoliczności utrudniających, czy wręcz uniemożliwiających, ustalenie w sposób nie budzący wątpliwości prawdy obiektywnej. Przede wszystkim zarysowały się rozbieżności zeznań stron w odniesieniu do okresu powstania budynku, co na tle braku innych materialnych dowodów i znacznego upływu czasu od powstania obiektu wydaje się niemożliwe do jednoznacznego zweryfikowania. Następnie wskazał, że przy podejmowaniu rozstrzygnięcia kierował się: zeznaniami świadków co do okresu budowy budynku, interpretując rozbieżności w stanowiskach stron na korzyść inwestora; określając w oparciu o powyższe, oraz własną ocenę wiarygodności złożonych zeznań na podstawie oględzin budynku, okres budowy na lata 1976 - 1994 jako ciąg pewnych zdarzeń faktycznych związanych z realizacją samowoli budowlanej; uwzględnił informację Urzędu Miejskiego w [...], że dla okresu budowy odnaleziono zapisy o istnieniu opracowań planistycznych zagospodarowania terenu w obszarze inwestycji, jednakże szczegółowych dokumentów nie odnaleziono, co w tych okolicznościach równiej rozstrzygnął na korzyść inwestora; dodatkowo przy ostatecznym rozstrzygnięciu wziął pod uwagę informację zawartą we wcześniejszym oświadczeniu świadka M. W. z 19 marca 2007 r., iż w okresie przedwojennym istniała na tym terenie zabudowa. Wskazał również, że nie zachodziły przesłanki do zastosowania art. 37, ust. 1, Prawa budowlanego z 1974 r. oraz że obiekt ten nie powoduje zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2010 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania W. M. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2009 r., nr [...], uchylił w całości zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie wszczęte na wniosek zmarłego K. M., kontynuowane z udziałem jego następcy prawnego W. M. w sprawie legalności budowy budynku zlokalizowanego na działce nr ew. [...] przy ulicy [...] w [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało niedopuszczalnie wszczęte na wniosek podmiotu, który nie legitymował się interesem prawnym w stosunku do przedmiotowego obiektu budowlanego. Ten, bowiem znajduje się w odległości ok. 20 m od granicy z działką sąsiednią nr ew. [...], stanowiącą własność W. Ma. (następczyni prawnej K. M., na wniosek którego wszczęto postępowanie). Zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego obszarem oddziaływania obiektu jest teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego. Inwestycja nie znajduje się w obrębie bezpośredniego oddziaływania na działkę sąsiednią, gdyż odległość przedmiotowego budynku jest większa niż odległości przewidziane dla tego typu obiektów w §12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690), a także wcześniejszego Rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, z dnia 3 lipca 1980 r. (Dz.U. Nr 17, poz. 62). Ratio legis przepisów ustawy Prawo budowlane polega na doprowadzeniu wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale w aspekcie przepisów prawa administracyjnego, a nie cywilnego. Sposób wykonania, czy też ograniczenie wykonania ustanowionej służebności przejścia i przejazdu przez cudzy grunt nie należy do właściwości organów nadzoru budowlanego. Organ odwoławczy stwierdził, że wszczęcie postępowania na wniosek nie legitymowanej osoby jest podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania. Podkreślił jednak, że w sprawie zachodzą przesłanki do wszczęcia przez organ nadzoru budowlanego stopnia podstawowego postępowania administracyjnego z urzędu w sprawie przedmiotowego budynku rekreacji indywidualnej. Na powyższą decyzję [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła W. M. wnosząc o jej uchylenie, zarzucając naruszenie przepisu art. 28 K.p.a., art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego oraz § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75 poz. 690 ze zm.). Skarżąca stwierdziła, że pojecie obszar oddziaływania, na który powołał się organ II instancji nie ma zastosowania w sprawie legalności budynku. Powinna być uznana za stronę niniejszego postępowania ze względu na oddziaływanie samowoli na ustanowioną aktem notarialnym służebność drogi koniecznej dla działki stanowiącej jej własność nr ew. [...], kilka metrów od przedmiotowego obiektu, na działce nr ew. [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 74/10 oddalił skargę W. M.. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził, że postępowanie w przedmiocie samowoli budowlanej wszczęto na wniosek K. M. nie mającego przymiotu strony do występowania w tym postępowaniu. Wnioskodawca poinformował Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o nielegalnej budowie i rozbudowie domu na działce nr [...], graniczącej z działką nr [...], której był właścicielem i domagał się podjęcia działań umożliwiających korzystanie z przysługującej mu służebności przejazdu i przechodu przez działkę nr [...]. Zdaniem Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy przymiot strony nie może być oceniany przez pryzmat dyspozycji przepisu art. 28 Prawa budowlanego, a tym samym nie ma podstaw do stosowania pojęcia obszaru oddziaływania. W sprawie, w której rozpoznanie nastąpiło na podstawie Prawa budowlanego z 1974 r. do kwalifikacji przymiotu strony należy zastosować przepis art. 28 K.p.a. Przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. nie określały, bowiem, kto jest stroną postępowania w sprawie o pozwolenie na użytkowanie obiektu. W ocenie Sądu, władający służebnością przejazdu i przechodu nie ma wywodzącego się z art. 28 K.p.a. przymiotu strony w postępowaniu przed organem nadzoru budowlanego w sprawie wszczętej w przedmiocie samowoli budowlanej i jej legalizacji. Jak podkreślił przy tym Sąd, nie należy do właściwości organów nadzoru budowlanego piecza nad sposobem wykonania ustanowionej służebności gruntowej. W tym zakresie właściwy jest sąd powszechny. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła W. M.. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2589/10 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazanego wyroku Sąd stwierdził, że "(...) Na uwzględnienie zasługiwał natomiast zarzut kasacji dotyczący naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 28 k.p.a., zarzut naruszenia art. 3 § 1 i 2 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz art. 28 k.p.a., a także art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie, w jakim podważano w nich prawidłowość oceny Sądu pierwszej instancji co do przedmiotu sprawy, jak i kręgu podmiotów posiadających w sprawie interes prawny. Stwierdzić trzeba, że uzasadnienie skarżonego wyroku, zawarte w nim wnioski i ocena nie uwzględnia ani przedmiotu sprawy wyznaczonej treścią decyzji organu I instancji, ani podejmowanych w sprawie przez organy rozstrzygnięć i ich wzajemnych relacji, ani też nie nawiązuje do treści dokumentów zgromadzonych w aktach rozpoznawanej sprawy. Zauważyć przede wszystkim trzeba, iż decyzją organu I instancji z dnia [...] września 2009 r., po rozpatrzeniu "wniosku dnia 10 grudnia 2007 r. E. M. i S. M." na podstawie art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. w związku z art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. udzielono wnioskodawcom pozwolenia na użytkowanie. O ile, słusznie dostrzegł Sąd pierwszej instancji to, iż samo postępowanie wzięło swój bieg od pisma K. M. (poprzednika prawnego skarżącej W. M.) z dnia 19 grudnia 2006 r., o tyle nie zauważył Sąd pierwszej instancji już tego, że w aktach sprawy znajduje się pismo E. M. z dnia 7 grudnia 2007 r., w którym wnosi ona o legalizację budynku i nadbudowy oraz o wydanie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu. Na pismo to powoływały się również w toku postępowania organy administracyjne uznając, wprost, że stanowiło ono wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie (postanowienia z dnia [...] grudnia 2007 r., [...] lipca 2009 r. oraz [...] sierpnia 2009 r.). Oznacza to, że ocena Sądu odnośnie tego, co stanowiło podstawę wydania decyzji organu I instancji nie była pełna. Miało to natomiast o tyle istotne znaczenie dla sprawy, że organ II instancji, uchylając zaskarżoną decyzję, umorzył postępowanie przed organem I instancji. Stwierdzić także trzeba, iż przedwczesna pozostawała ocena Sądu o braku przymiotu strony skarżącej. Przesądzenie tej kwestii wymagało, bowiem przede wszystkim odniesienia się przez wymogi zawarte w art. 28 K.p.a. do prawidłowo ustalonego przedmiotu sprawy, a czego w sprawie niniejszej nie uczyniono. Zauważyć także trzeba, iż na gruncie art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r., który stanowił podstawę wydania decyzji organu I instancji i zgodnie, z którym podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu, pojęcie owej "zdatności" musi być interpretowane szeroko, a więc również w tym znaczeniu, że nie narusza ono uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym właściciela działki sąsiedniej. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 1998 r. sygn. akt IV SA 785/97, LEX nr 43300 oraz z dnia 23 lipca 1999 r. IV SA 1149/97, LEX nr 47807)". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 190 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270, ze zm., zwanej dalej p.p.s.a) "Sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny". Ponadto zgodnie z tą normą nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Stosownie do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. W jej zakresie mieści się zarówno krytyka zaskarżonego rozstrzygnięcia w aspekcie prawnym, jak i wyjaśnienie, dlaczego zastosowanie to zostało w danym konkretnym przypadku uznane przez sąd administracyjny za błędne i jakie, zdaniem tego sądu, przepisy prawne powinny być zastosowane lub jaka powinna być ich interpretacja, aby rozstrzygnięcie organu administracyjnego mogło być uznane za zgodne z prawem. Podkreślić należy, iż związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu powołanego przepisu oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych -sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem - lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (zob. szerzej na ten temat J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s. 219 i n.). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, powołane przepisy w sposób jednoznaczny wyznaczają kierunek postępowania Sądu pierwszej instancji, jak również organów administracji publicznej. Zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania W. M., od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2009 r., nr [...], uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2009 r., nr [...] i umorzył postępowanie wszczęte na wniosek zmarłego K. M., kontynuowane z udziałem jego następcy prawnego W. M. w sprawie legalności budowy budynku zlokalizowanego na działce nr ew. [...] przy ulicy [...] w [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało niedopuszczalnie wszczęte na wniosek podmiotu, który nie legitymował się interesem prawnym w stosunku do przedmiotowego obiektu budowlanego. Ten, bowiem znajduje się w odległości ok. 20 m od granicy z działką sąsiednią nr ew. [...], stanowiącą własność W. M. (następczyni prawnej K. M., na wniosek którego wszczęto postępowanie). Wskazując na wykładnię prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2589/10 stwierdzić należy, że przedwczesna jest ocena organu o braku przymiotu strony skarżącej. Przesądzenie tej kwestii wymagało, bowiem przede wszystkim odniesienia się przez wymogi zawarte w art. 28 K.p.a. do prawidłowo ustalonego przedmiotu sprawy, a czego w sprawie niniejszej nie uczyniono. Samo postępowanie wzięło swój bieg od pisma K. M. (poprzednika prawnego skarżącej W. M.) z dnia 19 grudnia 2006 r. Ponadto w aktach sprawy administracyjnej znajduje się pismo E. M. z dnia 7 grudnia 2007 r. w którym wnosi ona o legalizację budynku i nadbudowy oraz o wydanie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu. Na pismo to powoływały się również w toku postępowania organy administracyjne uznając, wprost, że stanowiło ono wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie (postanowienia z dnia 17 grudnia 2007 r., 24 lipca 2009 r. oraz 27 sierpnia 2009 r.). Zauważyć trzeba, iż na gruncie art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r., który stanowił podstawę wydania decyzji organu pierwszej instancji i zgodnie, z którym podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu, pojęcie owej "zdatności" musi być interpretowane szeroko, a więc również w tym znaczeniu, że nie narusza ono uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym właściciela działki sąsiedniej. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 1998 r. sygn. akt IV SA 785/97, LEX nr 43300 oraz z dnia 23 lipca 1999 r. IV SA 1149/97, LEX nr 47807). Ponownie rozpatrując sprawę organ weźmie pod uwagę wskazówki zawarte w powyższym uzasadnieniu oraz dokona oceny ocena przymiotu strony skarżącej. Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c, art. 152 ustawy z 30 sierpnia 2002r. (DZ. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.