VII SA/Wa 1208/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, , Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak (spr.), Protokolant Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi B. B.T. R. i R. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] kwietnia 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 157 § 1 oraz 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity ustawy Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), po przeprowadzeniu wszczętego na wniosek Z. M., J. B., B. B., R. R., W. S., H. S., M. C., K.. C ., B. D. i S. D. postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1998 r. znak [..] utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] sierpnia 1998 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę oczyszczalni ścieków "K." w B.– etap I, w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 622/07 - odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1998 r., znak: [...]. W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 grudnia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 622/07 uchylił jego decyzję z dnia [...] lutego 2007 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] grudnia 2007 r., którymi odmówiono wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1998 r. W związku z wytycznymi Sądu wszczęto postępowanie nieważnościowe, w trakcie którego ustalono, iż kontrolowana w trybie nadzoru decyzja Wojewody [...] została wydana w oparciu o właściwą podstawę prawną, nie narusza przepisów o właściwości, a także nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Ponadto decyzja ta nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa, a w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie była w dniu wydania i nie jest trwale niewykonalna. W szczególności nie jest ona obarczona wadą rażącego naruszenia prawa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał nadto, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 1998 r., była przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 24 lutego 2000 r., sygn. akt II SA/Gd 2023/98 oddalił skargę Kółka Rolniczego Ł. oraz odrzucił skargę Rady Osiedla B. Ł. Wieś. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie, brak jest także podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Podnosząc powyższe organ nadzoru wyjaśnił, iż decyzja która była przedmiotem kontroli sądu administracyjnego zakończonej wyrokiem oddalającym skargę nie może być ponownie przedmiotem kontroli w postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności, gdyż byłaby to niedopuszczalna ingerencja w prawomocne orzeczenie sądu. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wnieśli W. S., T. R., R.R. i B. B. po rozpoznaniu, którego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. znak: [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ ponownie przedstawił przebieg postępowania w niniejszej sprawie i dodatkowo wskazał, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, iż ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla tego sądu oraz organu administracji państwowej zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Wiąże ona do czasu, aż wyrok zostanie wzruszony w przewidzianym do tego trybie. W przedmiocie zgodności z prawem decyzji z dnia [...] września 1998 r. wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 lutego 2000 r., którym oddalono skargę na kontrolowaną w trybie nadzoru decyzję Wojewody [...]. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wnieśli T. R., R. R. i B. B. wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji z [...] listopada 2008 r. Zdaniem skarżących organ nie odniósł się do okoliczności i zarzutów podnoszonych przez skarżących. Obowiązek taki nakładają na organ przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 107. Wskazali, iż w niniejszej sprawie decyzja lokalizacyjna oczyszczalni ścieków " K." była sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Decyzją ostateczną z [...] września 2006 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy decyzję stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta Miasta B. z [...] lutego 1998 r. nr [...] znak [...] ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie oczyszczalni ścieków " K." w części dotyczącej ustalenia warunków dla oczyszczalni na obszarach oznaczonych w planie zagospodarowania przestrzennego symbolami [...]. Tym samym uznać należy, że decyzja Prezydenta Miasta B. została oparta na dokumencie zawierającym potwierdzenie nieprawdy, co nie zostało ujawnione w chwili wyrokowania przez Naczelny Sąd Administracyjny – Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku. Główny Inspektor nie odniósł się także do tego, że to nie skarżący byli stronami w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Zgodnie z art. 35 ust 1 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę, nie może być wydane przez organ administracji architektoniczno-budowlanej bez uprzedniego sprawdzenia przez ten organ projektu zagospodarowania działki lub terenu, co do jego zgodności z rozstrzygnięciami z zakresu planowania przestrzennego, a także z wymaganiami ochrony środowiska. Dopiero w sytuacji spełnienia wskazanych wymagań organ zobowiązany jest do udzielenia pozwolenia na budowę. Skoro doszło do wydania wadliwego pozwolenia na budowę, to niewątpliwie było to efektem niedochowania obowiązku sprawdzenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd, rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie mogła być uwzględniona. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2009 r., oraz utrzymana nią w mocy decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2008 r., odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody B. z dnia [...] września 1998 r. W ocenie Sądu, organ administracji orzekający w niniejszej sprawie prawidłowo przeprowadził postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uznając, iż nie istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności kontrolowanego orzeczenia bowiem nie jest ono obarczone żadną z kwalifikowanych wad określonych w art. 156 § 1 kpa. Wyjaśnić należy, że celem postępowania nadzorczego nie jest ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie ocena czy decyzja jest dotknięta wadą kwalifikowaną wskazaną w art. 156 § 1 pkt 1-7kpa. Sprawa nie toczy się bowiem w trybie zwykłym, gdzie dla uchylenia decyzji wystarczy stwierdzenie naruszenia prawa mającego wpływ na wynik rozstrzygnięcia, a w trybie nadzoru, kiedy zupełnie wyjątkowo, wbrew wynikającej z art. 16 kpa zasadzie trwałości decyzji ostatecznych, z enumeratywnie wyliczonych przyczyn, można uznać decyzję ostateczną za dotkniętą tak ciężką wadą, iż zachodzi konieczność uznania jej za nieważną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 1998 r. II SA 456/98). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał prawidłowej interpretacji przepisów prawa i wobec niemożności ponownej weryfikacji decyzji w trybie stwierdzenia nieważności odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanego aktu. Jak zasadnie podniósł organ wniesiona skarga na decyzje Wojewody [...] z dnia [...] września 1998 r. została poddana kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku prawomocnym wyrokiem z dnia 24 lutego 2000 r., sygn. akt II SA/Gd 2023/98 została oddalona. Podkreślić należy, iż sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi, stąd też niezależnie od zarzutów kontroluje, czy w procesie stosowania prawa przez organy administracji państwowej nie doszło do naruszenia prawa. Sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonej decyzji z prawem na podstawie stanu faktycznego ustalonego w postępowaniu administracyjnym na dzień jej wydania oraz z uwzględnieniem stanu prawnego wówczas obowiązującego. Jeżeli przy rozpoznaniu skargi sąd dojdzie do przekonania, że w chwili wydania decyzji nie naruszała ona prawo, wówczas skargę oddala. Wyrok oddalający skargę jest rezultatem jej nieuwzględnienia wobec niewystąpienia wad prawnych uzasadniających uchylenie decyzji albo stwierdzenie jej nieważności. Jego istotną treścią jest zatem ustalenie, że w chwili wydania zaskarżonej decyzji ostatecznej nie była ona wadliwa z punktu widzenia ustanowionych kryteriów kontroli legalności decyzji. Podzielić należy pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 czerwca 1998 r. (sygn. IV SA 1467/96, LEX Nr 43235), iż wyrok sądu oddalający skargę na kwestionowaną decyzję przesądza jednoznacznie o tym, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, tym samym nie ma możliwości twierdzenia, iż zachodzą przesłanki do stwierdzenia jej nieważności. Próba stwierdzenia nieważności decyzji kontrolowanej już wcześniej przez sąd jest w istocie, w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego, niedopuszczalną ingerencją w prawomocne orzeczenie sądu. Oddalenie skargi zamyka organowi administracyjnemu drogę do stwierdzenia nieważności decyzji, ze względu na związanie go oceną prawną zawartą w wyroku, (zob. wyrok NSA z 23 kwietnia 2001 r., II SA 517/00, LEX Nr 51228). Organ administracji słusznie podniósł w wydanych orzeczeniach, że będąc związanym wyrokiem z dnia 24 lutego 2000 r., i oceną prawną w nim zawartą nie mógł wydać decyzji stwierdzającej nieważność. Stosownie bowiem do treści art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że organ administracji jest obowiązany rozpatrzyć sprawę stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych spawach. W niniejszej sprawie zarówno we wnioskach o stwierdzenie nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, jak i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący, jako okoliczność uzasadniającą stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji, podnosi fakt wydania jej w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] lutego 1998 r. nr [...], o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które decyzją ostateczną z dnia [...] września 2006 r., stwierdziło jej nieważność. Wyjaśnić należy, iż okoliczność ta stanowi przesłankę do ewentualnego wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [..] września 1998 r. w oparciu o art. 145 § 1 pkt 8 kpa. Jak stwierdził Sąd Najwyższy wyroku z dnia 5 lipca 1996 r. III ARN (OSN 1997, Nr 3, poz. 32) " Stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą została wydana decyzja w innej sprawie, stanowi podstawę wznowienia postępowania nie uzasadnia natomiast stwierdzenia nieważności tej drugiej decyzji". Wzruszenie decyzji organu administracji publicznej nie wywołuje skutku automatycznie, a daje jedynie podstawę do ponownego rozstrzygnięcia sprawy w trybie wznowienia postępowania. Podobnie, podnoszona przez skarżących okoliczność nie brania udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem kontrolowanej decyzji stanowić może ewentualną przesłankę do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 sierpnia 2001 r., sygn. akt I SA 343/01, LEX 55741 wyraził jednoznacznie stanowisko, iż "Nie jest też dopuszczalne przyjęcie, ze którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby zarazem stanowić jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Pozbawienie strony możliwości wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym (np. poprzez niepowiadomienie jej o wszczęciu postępowania z urzędu), powodujące zaistnienie podstawy wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, nie może być uznane zarazem za wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. W przeciwnym razie doszłoby do obejścia ustalonego w art. 148 kpa terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania". W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).