VII SA/Wa 1210/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2010 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją nr [...] z dnia [...] na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 1974r., Nr 38 poz. 229 ze zm.) nakazał inwestorowi R. S. rozbiórkę budynku mieszkalno – gospodarczego typ. " Ł." o wymiarach 6,18 x 7,09 m wybudowanego samowolnie na działce nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] w Ł. Postępowanie toczyło się na wniosek inwestora z dnia 29.12.2004r., w którym zwrócił się on o legalizację samowoli budowlanej. Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 30.09.2008r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, że na działce znajduje się budynek mieszkalno-gospodarczy z podpiwniczeniem, o konstrukcji drewnianej, dach kryty blachą trapezową, stolarka drzwiowa drewniana, ściany drewniane obite "supremą" i otynkowane, ściany działowe drewniane, strop nad piwnicą żelbetowy. Budynek wybudowano w 1991r. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] nałożono na R. S. obowiązek przedłożenia inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej budynku mieszkalno-gospodarczego, wraz z projektem zagospodarowania działki, sporządzonym na aktualnej mapie do celów projektowych (co najmniej w dwóch egzemplarzach), zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy Ł. o zgodności obiektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w okresie zakończenia budowy, oceny technicznej obiektu oraz protokołów badań i sprawdzeń instalacji w które wyposażony jest obiekt. W dniu 05.11.2009r. zobowiązany przedłożył wymaganą dokumentację. Decyzją Nr [...] z dnia [...] organ I instancji nakazał R. S. rozbiórkę w/w budynku mieszkalno – gospodarczego, a po rozpatrzeniu odwołania inwestora decyzją Nr [...] z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił przedmiotową decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazał, iż nie dokonano oceny inwestycji z obecnie obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrując sprawę ponownie zaznaczył, że stanowisko organu odwoławczego w zakresie konieczności oceny stanu sprawy w świetle kontroli obowiązującego miejscowego planu nie może być wiążące dla organu I instancji, bowiem kwestia interpretacji art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane nie jest jednolita. Organ I instancji nie jest zaś związany oceną prawną zawartą w uzasadnieniu organu odwoławczego. Z zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy Ł. z dnia [...] wynika, że w dacie budowy (1991r.) działka znajdowała się na terenie objętym ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Nr [...] z dnia [...] Gminnej Rady Narodowej w Ł. opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr [...] poz. [...] z dnia [...] (planu obowiązującego do dnia 23.03.1993r.). Analiza w/w planu prowadzi do wniosków, że działka nr ew. [...] w dacie budowy obiektu znajdowała się na terenie przeznaczonym pod "tereny gminnego ośrodka usługowego, adaptacja istniejących obiektów oraz przewidziana realizacja budownictwa wielorodzinnego z programem centrum handlowo - usługowego i administracji w parterach budynku". W ocenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego przedmiotowy budynek mieszkalno – gospodarczy narusza ustalenia w/w planu. Nawiązując do decyzji organu odwoławczego organ zauważył, że nie można dokonać oceny zgodności budynku w oparciu o przepisy o planowaniu przestrzennym obowiązujące obecnie, bowiem brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tej części gminy, a inwestor nie posiada decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i o taką decyzję nie występował. W ocenie organu I instancji art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane wymaga by organ dokonał oceny obiektu pod kątem przepisów obowiązujących w dacie budowy, zaś przedmiotowy budynek mieszkalno – gospodarczy znajdował się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym przeznaczony był pod innego rodzaju zabudowę. Z tego względu organ I instancji decyzją z dnia [...] nr [...] nakazał na podstawie art. 37PB z 1974 rozbiórkę budynku. Po rozpatrzeniu odwołania inwestora [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ wskazał, że zgodnie z dyspozycją art. 103 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane: do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a zakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy ustawy z zastrzeżeniem ust. 2. Przepis art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Organ odwoławczy podał, że faktem niekwestionowanym przez strony postępowania jest, że budynek mieszkalno – gospodarczy wybudowano w 1991r., czyli pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974r. – Prawo budowlane, bez wymaganego przepisem art. 28 ust. 1 pozwolenia na budowę. W myśl art. 37 ust. Prawa budowlanego z 1974r., obiekty budowlane lub ich części będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W świetle powyższego nakaz rozbiórki może być wydany w stosunku do budowy obiektu wykonanego równocześnie bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz przy spełnieniu którejś z przesłanek określonych w pkt 1 lub 2 omawianego artykułu. Organ odwoławczy wskazał, iż w świetle zgromadzonego materiału dowodowego budynek wybudowany został z naruszeniem art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974r. Wynika to z faktu braku pozwolenia na budowę oraz usytuowania obiektu na terenie, który wedle ustaleń obowiązującego w dacie budowy planu miejscowego, zlokalizowany był na terenie gdzie zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym przeznaczony był pod innego rodzaju zabudowę. Zgodnie z zaświadczeniem Burmistrza Miasta i Gminy Ł., w dacie budowy obiektu budowlanego działka znajdowała się na terenie przeznaczonym pod tereny gminnego ośrodka usługowego, adaptacji istniejących obiektów oraz przewidziana realizacja budownictwa wielorodzinnego z programem centrum handlowo usługowego i administracji w parterach budynku. Przy braku obowiązującego obecnie planu i nie legitymowaniu się przez inwestora decyzją o warunkach zabudowy decydujące znaczenie do rozstrzygnięcia sprawy ma plan obowiązujący w dacie budowy obiektu, który to plan przewidywał na terenie budowy innego rodzaju zabudowę z tego względu brak jest możliwości legalizacji obiektu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając naruszenie prawa materialnego i postępowania administracyjnego. Skarżący podnosił, że rozpatrując ponownie sprawę organ I instancji nie zastosował się do wskazówek organu II instancji zawartych w uzasadnieniu decyzji Nr [...] z dnia [...] i nie wziął pod uwagę zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy Ł. NR [...] z dnia [...], w którym stwierdzono, że obiekt budowlany zlokalizowany na działce nr ewid. [...] nie koliduje z istniejącą na tym terenie zabudową oraz z postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie prowadzenia postępowania i nie przeanalizował pod tym kątem przesłanki przewidzianej w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974r. do czego był zobowiązany decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podnosząc, jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga została uwzględniona. Należy się zgodzić, z organem odwoławczym, że ważne jest aby okoliczności faktyczne będące podstawą zastosowania przepisów nakazujących tak daleko idącą ingerencję organu administracji publicznej, jaką jest rozbiórka określonego obiektu budowlanego były analizowane i oceniane przez organ w każdym indywidualnym przypadku ze szczególną wnikliwością oraz przy zachowaniu bezwzględnie obowiązujących reguł proceduralnych. Organ odwoławczy w stosunku do prawidłowych ustaleń faktycznych na dzień dokonania samowoli nie prezentował jednolitej oceny prawnej , w decyzjach wydanych na podstawie art. 138 Kpa. W decyzji nr [...] z dnia [...] zaznaczył, że organ I instancji powinien brać pod uwagę plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w dacie prowadzenia postępowania i pod jego kątem przeanalizować przesłanki o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974r., biorąc przy tym pod uwagę, że jak twierdzi inwestor budynek powstał na starych fundamentach. Natomiast w zaskarżonej decyzji nr [...] z dnia [...] utrzymującej w mocy decyzję o nakazie rozbiórki organ odwoławczy stwierdził, że przy braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego i nieposiadaniu przez inwestora decyzji o ustaleniu warunków zabudowy decydujące znaczenie dla oceny legalności obiektu ma plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w dacie budowy. Skarżący powołał się na zaświadczenie otrzymane w Urzędzie Miejskim w Ł. z dnia [...] z którego wynika, że przedmiotowy budynek zrealizowany w roku 1991 na działce [...] przy ul. [...] w Ł. nie koliduje z istniejącą na tym terenie zabudową. Sprawa sprowadza się więc do wykładni art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z dnia 29 października 1974r. Zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118) przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Takimi przepisami dotychczasowymi - w zakresie usuwania skutków samowoli budowlanej - są przepisy art. 38 - 42 ustawy z dnia 29 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. stanowił, że obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce (...), gdy właściwy organ stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przewidziany pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Zatem warunkiem zastosowania przez organ administracji publicznej przymusowej rozbiórki obiektu, jest równoczesne wystąpienie dwóch przesłanek: po pierwsze, obiekt wybudowano lub budowę rozpoczęto bez wymaganego prawem pozwolenia, po drugie, obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie nie przewidzianym - w świetle przepisów o planowaniu przestrzennym - pod zabudowę albo przeznaczonym jest pod zabudowę innego rodzaju. Ocena zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu przestrzennym sprowadza się do kontroli inwestycji z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, jeśli na danym terenie plan taki obowiązuje. Plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego uchwalony i opublikowany zgodnie z właściwymi przepisami prawa ma moc powszechnie obowiązującą na obszarze nim objętym. Jest obowiązującym prawem lokalnym i jego ustalenia wiążą organy administracji publicznej wszystkich szczebli, a wydawane przez nie decyzje administracyjne podlegają sądowej kontroli zarówno w zakresie ich zgodności z ustawami jak i obowiązującym planem lokalnym. Zaś nakaz rozbiórki ma charakter restytucyjny, a nie represyjny. Celem art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974r. jest eliminowanie samowoli budowlanej pozostającej w kolizji z przepisami o planowaniu przestrzennym. Sąd oceniając zaskarżona decyzję miał na uwadze wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2010r. w sprawie II OSK 1320/09 , w którym sąd ten stwierdził, że zwrot "obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przewidziany pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę" -sformułowany w czasie teraźniejszym - pozwala na postawienie tezy, iż skutki samowoli budowlanej na gruncie art. 37 ust I pkt I ustawy z dnia 29 października 1974 r. - Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) oceniać należy w świetle przepisów o planowaniu przestrzennym obowiązujących w dacie wydawania decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w procesie legalizacji samowoli budowlanej decydujące znaczenie powinno mieć ustalenie, że obiekt wybudowany bez pozwolenia na budowę nie narusza przepisów prawa w tym przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powinna zatem istnieć możliwość wykazania zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przypadku braku planu miejscowego przez wskazanie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy również po wszczęciu postępowania rozbiórkowego. Sąd miał tu na uwadze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r. w którym Trybunał stwierdził, iż aktualnie legalizacja samowoli budowlanej jest możliwa, gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz gdy budowla nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. A zatem, na tle obecnego stanu prawnego zgodność budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym to nie tylko zgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, lecz również - w sytuacji braku planu - z ostateczną decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzją o ustaleniu warunków zabudowy art. 48 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 roku, Nr 156, poz. 1118 ze zm. ) - w brzmieniu obowiązującym od dnia 6 grudnia 2008 r. Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyroku z dnia 24 .08.2010r.,II OSK 1320/09 podkreślił, że inną kwestią jest ocena czy obiekt budowlany wymaga pozwolenia na budowę (tzn. decyduje prawo budowlane obowiązujące w czasie budowy ), a inną kwestią ocena zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu przestrzennym. Tak więc w warunkach utraty mocy obowiązującej planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym została zrealizowana inwestycja ocena tej inwestycji w aspekcie zgodności z przepisami o planowaniu przestrzennym winna nastąpić w świetle ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy uzyskanej w toku postępowania legalizacyjnego. Natomiast odnoszenie się do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego który już nie obowiązuje nie znajduje uzasadnienia . Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny powyższej wykładni art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. nie przeczy art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. nakazujący stosować przepisy dotychczasowe, albowiem przez przepisy dotychczasowe w rozumieniu tego przepisu należy rozumieć dotychczasowe przepisy Prawa budowlanego, nie zaś przepisy o planowaniu przestrzennym. Sąd ten podkreślił, że obiekty budowlane mogą być budowane wyłącznie na terenach przeznaczonych na ten cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym. Jeśli obowiązujące w dacie wydawania decyzji przepisy o planowaniu przestrzennym przewidują na danym terenie możliwość budowy takiego obiektu, jaki znajduje się na tym terenie (tożsamość obiektu budowlanego), to odwoływanie się do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie budowy i orzekanie nakazu rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. przeczy celowi instytucji usuwania skutków samowoli budowlanej. Możliwość legalizacji samowoli budowlanej w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu pojawiła się na gruncie ustawy - Prawo budowlane z 1994 roku z dniem 31 maja 2004 r. Na "sięgnięcie" do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu pozwalają przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), a to z uwagi na brzmienie art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. i właściwą interpretację pojęcia "przepisy dotychczasowe" użytego w tym przepisie oraz brzmienie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. i sformułowanie zwrotu "obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie" w czasie teraźniejszym. Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że prezentowana wyżej wykładnia art. 37 ust. 1 pkt, 1 Prawa budowlanego z 1974 r. od kilku lat dominuje w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych ( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego : z dnia 8 października 2007r., sygn. Akt II OSK 1318/08, LEX nr 347963, z dnia 6 listopada 2007r. , sygn. akt II OSK 1454/06, LEX nr 425375, z dnia 12 czerwca 2008r. , sygn. akt II OSK 647/07 LEX nr 483245, z dnia 3 lutego 2010r., sygn. akt II OSK 234/09). Podzielając wyżej zaprezentowane stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie II OSK 1320/09 Sąd uznał, że organy błędnie wywiodły zakaz zabudowy na przedmiotowym terenie z nieobowiązującego w dacie zaskarżonej decyzji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący ma bowiem możliwości wykazania decyzją o warunkach zabudowy wydaną w toku postępowania legalizacyjnego, że pobudowany samowolnie obiekt budowlany znajduje się na terenie przeznaczonym pod tego rodzaju zabudowę. Uzyskanie takiej decyzji umożliwia bowiem art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z powyższych względów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję tak i decyzję ją poprzedzającą i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 145 § 1 pkt 1c i 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270).