VII SA/Wa 1214/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka, Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Protokolant Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2009 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala. Decyzją z dnia [...] stycznia 2009r., Nr [...] Wojewoda [...] działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i 2 w związku z art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwana dalej k.p.a.), po przeprowadzeniu wszczętego na wniosek J. K., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 1978 r. Naczelnika Miasta [...], udzielającej pozwolenia na budowę linii wysokiego napięcia 15 kV napowietrznej - kablowej (wyjścia liniowe 15 KV ze stacji 110/115KV [...] - sześć kilometrów [...], [...], [...], [...], [...] i [...]) odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Naczelnika Miasta [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że inwestor nie dysponował zgodą właścicieli działki [...] (obecnie [...] obr. [...]) na przeprowadzenie przez ich nieruchomość linii wysokiego napięcia, zatem decyzja Naczelnika Miasta [...] nr [...] z dnia [...] lutego 1978 r. udzielająca pozwolenia na tę budowę, w części dotyczącej działki [...] (obecnie [...] obr. [...]) naruszyła art. 29 ust. 5 ówcześnie obowiązującej ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.). Wojewoda [...] wskazał, że inwestycja została zakończona, a stwierdzenie nieważności pozwolenia budowlanego w takiej sytuacji mijałoby się zarówno z celami, jakie postawił sobie ustawodawca, kształtując system prawa budowlanego, jak i cechami, którym służy uregulowana w kodeksie postępowania administracyjnego instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Niedopuszczalne byłoby, w ocenie organu I instancji, tworzenie "fikcji faktycznej" prowadzącej do oceny, iż po stwierdzeniu nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, wybudowany obiekt należy traktować jako wybudowany bez pozwolenia (decyzja stwierdzająca nieważność wywiera skutki ex tunc). W konkluzji organ pierwszej instancji stwierdził, iż pozwolenie na budowę -decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 1978 r. Naczelnika Miasta [...] zostało wydane z naruszeniem art. 29 ust. 5 ówcześnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane ale skoro inwestycja została zrealizowana nie można stwierdzić nieważności tego pozwolenia (uchwała Sądu najwyższego z 18 listopada 1993 r. sygn. akt III AZP 23/93). Po rozpatrzeniu odwołania J. K. od ww. decyzji organu pierwszej instancji - decyzją z dnia [...] maja 2009r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w z w. z art. 105 § 1 utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2009r., Nr [...] w części dotyczącej działki o nr ewid. [...] (obecnie [...] obr. [...]), w pozostałej części uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że z zachowanych akt sprawy wynika, że w chwili udzielania pozwolenia na budowę w/w inwestycji, [...], nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o którym mowa w art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974r. Jednakże inwestor decyzją Urzędu Miejskiego w [...] z dnia 20 marca 1978r., nr [...]; uzyskał zezwolenie w trybie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974r, nr 10, poz. 64 ze zm.) na zakładanie i przeprowadzenie linii napowietrznej wysokiego napięcia 15 kV na nieruchomościach położonych we wsiach [...] i [...]. W/w zezwolenie obejmowało między innymi działkę nr ewid. [...] (obecnie [...] obr. [...]) stanowiącą obecnie własność J. K. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w świetle ww. okoliczności kontrolowana decyzja została wydana z naruszeniem przepisu art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974r., jednakże fakt ten nie może stanowić o rażącym naruszeniu prawa. Uzyskanie przez inwestora w/w zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie linii napowietrznej wysokiego napięcia 15 kV, dopiero po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, nie wywołało negatywnych skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządnego państwa. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że podnoszona przez wnioskującego okoliczność pominięcia go w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę, nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, lecz ewentualną podstawę do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Odnosząc się do orzeczenia w przedmiocie uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w części i umorzenia w tej części postępowania - organ drugiej instancji stwierdził, że skoro wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, dotyczył działki nr ewid. [...] (obecnie [...] obr. [...]), to zasadne było poddanie decyzji ocenie w postępowaniu nieważnościowym tylko w zakresie tej działki. Skargę, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w zakresie dotyczącym utrzymania w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w części dotyczącej działki [...] (obecnie [...] obr. [...]) złożył J. K[. Wniósł o jej zmianę i stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 1978 r. Naczelnika Miasta [...] w zakresie działki nr [...] (obecnie [...] obr. [...]) położonej w [...] przy ul. [...], ewentualnie o jej uchylenie lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Wskazał, że fakt wykonania inwestycji na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę, które zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa nie stanowi okoliczności uniemożliwiającej stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja taka jest bezwzględnie nieważna od chwili jej wydania i nie staje się nigdy ważna. Nie zgodził się również, ze stwierdzeniem organu, iż okoliczność pominięcia jego spadkodawców w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji lecz ewentualną podstawę do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 par. 1 pkt 4 k.p.a. Zdaniem skarżącego w przedmiotowej sprawie organ nie pominął, ale błędnie ustalił zakres podmiotowego toczącego się postępowania administracyjnego o wydanie pozwolenia na budowę. Właściciele nieruchomości nie zostali w ogóle uznani przez organ administracji za stronę toczącego się postępowania - stroną tego postępowania był tylko wnioskodawca tj. [...]. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja została wydana w jednym z nadzwyczajnych postępowań - postępowaniu nieważnościowym, które stanowi wyjątek od wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnej. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się wg przepisów art. 157 k.p.a. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest jej ocena pod kątem wad opisanych w przepisie art. 156 k.p.a.w, tym kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 §1 pkt2k.p.a.). Postępowanie takie ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. Takie stanowisko zajął także Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 7 marca 1996 r. (IIIARN 70A95 OSNP 1996\18\258), w którym stwierdził, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że w postępowaniu nieważnościowym, prowadzonym w stosunku do decyzji wydanej w sprawie inwestycji liniowej, należy rozróżnić zakres kontroli decyzji w ramach przesłanek wynikających z 156 § 1 k.p.a., od zakresu kontroli tej decyzji wyznaczonej tym, kto złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. Jeżeli postępowanie nieważniościowe zostało wszczęte na żądanie strony, to zakres wszczęcia tego postępowania musi odpowiadać interesowi prawnemu wnioskodawcy, czyli decyzja wydana w tym postępowaniu może dotyczyć tylko tej części, w której odnosi się do interesu prawnego składającego wniosek o stwierdzenie nieważności (vide wyrok NSA z dnia 6 stycznia 2006 r., II OSK 364/05). W przedmiotowej sprawie postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte na wniosek J. K., w odniesieniu do całej decyzji Naczelnika Miasta [...] z [...] lutego 1978r. Skoro zakres postępowania musi odpowiadać interesowi prawnemu wnioskodawcy, to zgodzić się należy z Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, że rozstrzygnięcie organu nadzorczego może dotyczyć kwestionowanej decyzji tylko w tej części, w której odnosi się ona do interesu prawnego J. K., który z tytułu przysługującego mu prawa własności posiada interes prawny do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji tylko w zakresie dotyczącym działki nr [...] (obecnie [...] obr. [...]). W ocenie Sądu, w świetle ww. okoliczności organ II instancji prawidłowo ograniczył się do merytorycznego zbadania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2009 r., Nr [...], jedynie w części dotyczącej działki o nr ewid. [...] (obecnie [...] obr. [...]), umarzając postępowanie w pozostałej części. Odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta [...] z [...] lutego 1978r. organ administracji architektoniczno - budowlanej prawidłowo ocenił, że decyzja ta nie jest obarczona żadną z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., w szczególności wadą rażącego naruszenia prawa. Należy zauważyć, że zgodnie z treścią art. 29 ust. 5 obowiązującej w dacie wydawania decyzji ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974r (Dz.U.74.38.229 że zm.), pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością. Obowiązkiem organu, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, było zatem zbadanie, czy inwestor takim prawem dysponował. Nie wykazanie przez inwestora takiego prawa winno skutkować odmową udzielenia pozwolenia na budowę, bowiem udzielenie pozwolenia na budowę pomimo nie wykazania prawa do dysponowania gruntem stanowiło naruszenie dyspozycji art. 29 ust. 5 ww. ustawy. Zdaniem Sądu, decyzję pozwolenia na budowę, kontrolowaną w niniejszym postępowaniu nieważnościowym, bezsprzecznie wydano, kiedy inwestor nie miał prawa do dysponowania nieruchomością - przedmiotową w sprawie działką o nr ewid. [...] (obecnie [...] obr. [...] ) - na te inwestycję. Sąd podziela stanowisko organ II instancji, że powyższe naruszenie prawa, w okolicznościach niniejszej sprawy, nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art., 156 § 1 ust 2 k.p.a. Zgodnie bowiem z przyjętym w tym zakresie orzecznictwem, o tym czy naruszenie prawa jest "rażącym", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za "rażące" należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności (vide wyrok NSA z dnia 25 września 2007r. II OSK 111/06). Tymczasem w dacie wydawania decyzji Naczelnika Miasta [...] z [...] lutego 1978r. doszło do naruszenia prawa - przepisu art. 29 ust. 5 ustawy Prawo budowlane z 1974r., to jednak inwestor [...], decyzją Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] marca 1978r., nr [...]; uzyskał zezwolenie w trybie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974r., nr 10, poz. 64 ze zm.) na zakładanie i przeprowadzenie linii napowietrznej wysokiego napięcia 15 kV na nieruchomościach położonych we wsiach [...] i [...]. Powyższe zezwolenie obejmowało między innymi działkę nr ewid. [...] (obecnie [...] obr. [...]) stanowiącą obecnie własność J. K. W ocenie Sądu, uzyskanie przez inwestora w/w zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie linii napowietrznej wysokiego napięcia 15 kV, dopiero po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, nie wywołało negatywnych skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządnego państwa. Mając, na uwadze powyższe oraz fakt, że w niniejszym postępowaniu nieważnościowym stwierdzono bezspornie, że inwestor spełnił pozostałe wymagania wynikające z § 46 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. z 1975r., nr 8, poz. 48 ze zm.) Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa, a skarga podlega oddaleniu. Na marginesie powyższych rozważań Sąd stwierdza, że powoływana przez organ pierwszej instancji uchwała Sadu Najwyższego, stanowi odosobniony pogląd prawny, który nie spotkał się z aprobatą w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zakończenie robót budowlanych jest okolicznością faktyczną i nie zamyka drogi do stwierdzenia nieważności decyzji pozwolenia na budowę o ile ta jest dotknięta jedna z wad opisanych w przepisie art. 156 k.p.a. Mając na uwadze powyższe rozważania, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.).