VII SA/Wa 1216/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia[...] maja 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. skargę oddala, II. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata A. L. z Kancelarii Adwokackiej w [...] W. przy ul. N. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 250 zł (dwieście pięćdziesiąt złotych), oraz kwotę 55 zł (pięćdziesiąt pięć złotych) tytułem 22% podatku od towarów i usług łącznie kwotę 305 zł (trzysta pięć złotych). Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2009r. na podstawie art. 157 § 1, 2 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku — Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 82 ust. 3 oraz art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku -Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku R. B. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta L. z dnia [...] lutego 1984r. roku zatwierdzającej plan realizacyjny i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wraz z warsztatem usługowym przy ul. K.w L. (działka nr [...]). Organ I instancji wyjaśnił, iż w dniu 24 listopada 2008r. wpłynął wniosek R. B. o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę ww. budynku. Zainteresowany uzasadnił swoją legitymację procesową tym, iż posiada uzasadniony interes prawny, bowiem "funkcjonariusz publiczny (współwłaściciel nieruchomości pod inwestycję, a zarazem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L.) jako organ jest stroną w sprawie jego garażu przy ul. M.w L. Wobec powyższego wnioskodawca twierdzi, że posiada obowiązek prawny -"obywatelski, własny, osobisty, konkretny, aktualny i społeczny, a nie ewentualny". W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż podmiotem uprawnionym w sprawach o unieważnienie decyzji dotyczących pozwolenia na budowę jest tylko inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu (art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego). Interes prawny to nie subiektywne przekonanie o naruszeniu przepisu, czy też wola prowadzenia określonego postępowania, lecz obiektywna ingerencja w sferę konkretnych praw lub obowiązków jednostki. Stroną w sprawach dotyczących pozwoleń na budowę są wyłącznie inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, który został zdefiniowany legalnie w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego (teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu). Ze zgromadzonych dowodów jednoznacznie wynika, że skarżący nie dysponuje żadnym z wymienionych tytułów prawnych w obszarze oddziaływania garażu zrealizowanego na działce nr [...] obrębu [...] w L.w oparciu o kwestionowaną decyzję Burmistrza Miasta L. z dnia [...] lutego 1984r. Zgodnie z art. 157 § 3 kpa, w przypadku gdy wniosek o stwierdzenie nieważności nie pochodzi od strony, właściwy organ posiada obowiązek odmowy, w drodze decyzji, wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2009r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego po rozpatrzeniu odwołania R. B. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2009r. Organ odwoławczy podniósł, iż podmiot, dla, którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 kpa i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. W myśl art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) "stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu". Artykuł 3 pkt 20 Prawa budowlanego definiuje obszar oddziaływania obiektu jako "teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu." Organ stwierdził, że żadna z działek otaczających działkę nr ew. 28, nie stanowi własności R. B. W związku z powyższym nie można uznać, że analizowana inwestycja spowoduje jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącego. Zgodnie z art. 157 § 3 kpa wszczęcie postępowania wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność. W sytuacji, kiedy z żądaniem wszczęcia postępowania nieważnościowego występuje podmiot nie posiadający przymiotu strony organ jest obowiązany wydać decyzję odmawiającą wszczęcia postępowania w oparciu o art. 157 § 3 kpa. Biorąc pod uwagę przedstawione fakty organ odwoławczy stwierdził, że brak było podstaw do uznania R. B. za stronę postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta L. z dnia [...] lutego 1984r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2009r. złożył R. B. wnosząc o jej uchylenie. W skardze podniesiono, iż wniosek z dnia 20 listopada 2008r., kierowany do Wojewody [...], odnosił się do unieważnienia decyzji pozwalających na budowę, niezgodnych z przepisami Prawa Budowlanego 1974r. w związku z nieprzestrzeganiem zasad prawa przez funkcjonariusza publicznego, wydającego decyzje w sprawach innych obywateli, kontrolującego posesje innych obywateli, ale ukrywającego bezprawie budowlane na własnej posesji, który wykorzystuje stanowisko do celów prywatnych. W ocenie skarżącego kontrolowana w trybie nieważnościowym decyzja rażąco narusza prawo budowlane oraz akceptuje samowole budowlane popełnione przez obecną kierownik Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w L.M. B. Skarżący zarzucił organom nadzoru budowlanego, iż rozpatrywały jego wnioski w sposób stronniczy. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, prowadził postępowanie i przeprowadził kontrolę na posesji i w sprawie M. B., bezprawnie zmieniając treść wniosku skarżącego. Skarżący podniósł ponadto, iż organy uznały jego prawa jako strony postępowania, powiadamiając go o podejmowanych czynnościach. Ponadto jego udział w postępowaniu jest uzasadniony interesem społecznym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zwartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną wyłącznie z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Sąd administracyjny nie ocenia decyzji organu pod kątem jej słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. W ocenie Sądu analizowana we wskazanym zakresie skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu. Przeprowadzone przez organy orzekające postępowanie wyjaśniające, w oparciu o które organy przyjęły, iż skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony w sprawie, należy uznać za prawidłowe. Zgodnie z przepisem art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przy czym organ zobligowany jest w pierwszej kolejności zbadać czy wniosek w przedmiocie wszczęcia postępowania nieważnościowego pochodzi od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony tj. od osoby, która ma legitymację procesową w rozumieniu art. 28 kpa. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje wówczas, gdy żądanie zostało wniesione przez podmiot nie będący stroną w sprawie albo gdy wniosła je strona nie mająca zdolności do czynności prawnych (wyrok NSA z dnia 8 listopada 1995 r., III SA 182/95, ONSA 1996, nr 4, poz. 167). Wskazać należy, iż pojęcie strony jakim posługuje się art. 28 kpa oraz pozostałe przepisy kodeksu może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku prawnego. Artykuł 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowiący lex specialis do art. 28 kpa określa, że stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się na obszarze oddziaływania obiektu, będącego przedmiotem tego postępowania. Art. 3 pkt 20 ww. ustawy ustala treść pojęcia "obszar oddziaływania obiektu" przez który należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, w których przewidziano ograniczenia w zagospodarowaniu terenu związane z tym obiektem. Celem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest niewątpliwie zawężenie kręgu stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jedynie do wymienionych tam podmiotów dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości, przy czym ograniczenie to wynikając z przepisów odrębnych, musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów do zagospodarowania ich nieruchomości. W świetle powołanego wyżej art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie wystarczy przekonanie właściciela sąsiedniej nieruchomości, że ma on interes prawny uzasadniający udział jako strony w postępowaniu o pozwoleniu na budowę. Tylko przepisy prawa materialnego, stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarzają określonemu podmiotowi legitymację procesową strony, który to - zgłaszając żądanie wszczęcia postępowania - powinien ten interes wykazać. Stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Jeżeli natomiast akt stosowania tej normy nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie - o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej (wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2000 r. sygn. akt III SA 1876/99). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (wyrok NSA z dnia 27 września 1999 r. sygn. akt IV SA 1285/98). Podmiot więc, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 kpa, nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Organy administracji zasadnie przyjęły, że skarżący nie wykazał w sprawie żadnej z przesłanek ograniczających zagospodarowanie terenu, a tym samym naruszenia prawem chronionego interesu. Budowa obiektu nie naruszyła prawa własności i nie utrudnia korzystania z nieruchomości skarżącego zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. Sam fakt, iż dany podmiot jest właścicielem, nieruchomości znajdującej się w okolicy nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja nie jest wystarczającą podstawą do uznania, iż podmiotowi takiemu przysługuje status strony w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę. Właściciele, użytkownicy wieczyści, zarządcy nieruchomości sąsiadujących z projektowaną budową, aby uzyskać status strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, muszą wskazać konkretny przepis, przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości wprowadzone ze względu na powstanie w ich sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego (WSA w Warszawie z 18 listopada 2005 r., VII SA/Wa 786/05, LEX nr 198955, z 4 stycznia 2006 r., VII SA/Wa 935/05, LEX nr 196411). Skarżący w żaden sposób nie wykazał naruszeń prawa uzasadniających jego interes prawny ani nawet ich nie uprawdopodobnił, przedmiotowego faktu nie potwierdzają również materiały zgromadzone w aktach sprawy. Nie można bowiem uznać, co zasadnie wskazały organy administracji, iż obrona przez skarżącego "interesu społecznego" przyznaje mu status strony w niniejszym postępowaniu. Pozwolenie na budowę, zwłaszcza na obszarach zurbanizowanych w wielu wypadkach musi uwzględniać sprzeczne interesy, z jednej strony inwestora, a z drugiej strony osób, których prawa lub interesy mogą być przez to pozwolenie zagrożone lub naruszone. Granice tych praw i interesów określają przepisy prawa budowlanego oraz innych aktów prawnych wydanych na podstawie i w wykonaniu przepisów tego prawa lub przepisów wydanych dla ochrony środowiska. Poza tymi granicami, a zatem poza ochroną prawną wynikającą z norm prawa pozytywnego, pozostają natomiast protesty obywateli wyrażające ich osobiste zapatrywania, oczekiwania, postulaty i życzenia co do określonej polityki planowania przestrzennego, wzajemnych relacji między planowanymi lub realizowanymi inwestycjami. Nieuwzględnienie ich nie może jednak stanowić podstawy kwestionowania legalności pozwolenia na budowę. Organy orzekające w niniejszej sprawie, będąc związane przepisami art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa, wypełniły swoje obowiązki wynikające z powołanych przepisów. Organy te w ocenie Sądu podjęły wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebrały i rozpatrzyły w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy, dokonały oceny okoliczności sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie. Sąd z urzędu nie stwierdził również, aby zaskarżone orzeczenie było dotknięte wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) skargę jako bezzasadną należało oddalić.