VII SA/Wa 1218/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Małgorzata Miron, Sędzia WSA - Agnieszka Wilczewska-Rzepecka(spr.), - Paweł Groński, Asesor WSA, Protokolant - Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2008r. sprawy ze skargi R. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie przebudowy drogi. skargę oddala Decyzją z dnia [...] lutego 2005r. nr [...] P. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 104 § 1 i § 2 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. ) oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2003r. Nr 217 poz. 2016) po rozpatrzeniu wniosku R. M., B. Ł., K. Ł. oraz H. K.. w sprawie przebudowy drogi - ulicy S. na terenie działek ewid. [...] we wsi P. gm. T. - umorzył postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż w dniu 26 kwietnia 2004r, wszczęte zostało z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie przebudowy drogi gminnej - ulicy S. na terenie działek ewid. nr [...] we wsi P. gm. T.. W toku postępowania ustalono fakt wykonania robót budowlanych polegających na podwyższeniu poziomu drogi i jej utwardzeniu poprzez nawiezienie warstwy piachu i tłucznia. Prace wykonane zostały w miesiącu lutym 2002 roku przez Z. J., bez zgody właściciela terenu tj. Gminy T. jak również bez wymaganego zgłoszenia. Pismem z dnia 19 września 2003r. Urząd Miejski w T. poinformował tutejszy organ o działaniach mających na celu wyeliminowanie utrudnień w dojeździe do działek oraz zabezpieczenia terenów sąsiednich przed szkodliwym oddziaływaniem. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2004r., Nr [...], znak: [...] zgodnie z art. 49b Prawa budowlanego, nałożono na właściciela terenu - Burmistrza T. obowiązek przedstawienia stosownych dokumentów w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W wykonaniu powyższych obowiązków w dniu 7 lipca 2004r., Burmistrz T. przedłożył inwentaryzację budowlaną wraz z oceną techniczną wykonanych robót budowlanych na drodze gminnej, inwentaryzację geodezyjną powykonawczą terenu działek, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, z których wynika, że roboty budowlane wykonane zostały zgodnie z zasadami wiedzy i sztuki budowlanej i użytkowanie drogi, pod warunkiem dokonywania bieżących konserwacji urządzeń z nią związanych, nie będzie stanowiło uciążliwości dla terenów sąsiednich. Organ podniósł, iż w przypadku wykonywania robót budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 12 Prawa budowlanego oraz przeprowadzeniu postępowania administracyjnego zgodnie z art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego po zakończeniu tych robót ustawa z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, nie przewiduje możliwości nałożenia stosownej grzywny jak również prowadzenia dalszego postępowania po prawidłowym wykonaniu nałożonych obowiązków. Jak wynika z przedłożonej dokumentacji budowlanej powykonawczej, obszar oddziaływania przedmiotowej drogi położonej na działkach ewid. Nr [...] nie obejmuje działki ewid. Nr [...] R. M. jak również działek pozostałych skarżących, ponieważ w/w nieruchomości nie są położone w bezpośrednim sąsiedztwie przebudowanej drogi. Zgodnie z treścią art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zasadą jest, iż w procesie budowlanym stroną w rozumieniu art. 28 Kpa są podmioty posiadające określony tytuł prawny do nieruchomości, znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie z terenem, na którym jest realizowana konkretna inwestycja. Zdaniem organu kryterium tego nie spełniają skarżący w osobach R. M., B. Ł., K. Ł. oraz H. K., ponieważ teren działek ewid. [...] będących drogą gminną stanowi jedynie dojazd do działek skarżących, nie granicząc z nim bezpośrednio. Zarzuty dotyczące szeregu uciążliwości dla otoczenia, zrealizowanej inwestycji, nie mogą odnieść zamierzonego skutku, gdyż dotyczą jedynie naruszenia interesów faktycznych skarżących, a nie interesu prawnego rozumianego jako naruszenie konkretnych norm prawnych. W świetle powyższych faktów tj. doprowadzenia przez Burmistrza T. wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z przepisami prawa jak również brak przymiotu strony osób skarżących, prowadzone postępowanie administracyjne w ocenie organu I instancji, należało umorzyć. Decyzją z dnia [...] lipca 2006r., nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r., Nr 207,poz. 2016 z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania R. M. - utrzymał w mocy decyzję P. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] lutego 2005r. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż P. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] lutego 2005r. umorzył postępowanie w niniejszej sprawie wskazując na prawidłowość wykonanych robót oraz brak interesu prawnego w rozstrzygnięciu niniejszej sprawy po stronie wnioskujących. Odwołanie od w/w decyzji złożył R. M., wnosząc o jej uchylenie. Decyzją [...] z dnia [...]czerwca 2005r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie odwoławcze wskazując, iż odwołującemu się nie przysługuje przymiot strony postępowania. Decyzja powyższa stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który skargę uwzględnił i wyrokiem z dnia 7 lutego 2006r. uchylił decyzję organu II instancji. Wobec czego sprawa wróciła do ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy. W omawianym wyroku Sąd wskazał, iż organ I instancji prowadząc postępowanie administracyjne nie uznał R. M. za stronę postępowania, co skutkowało umorzeniem postępowania z przyczyn formalnych. Jeśli więc organ II instancji podzielał zdanie organu szczebla podstawowego to należało utrzymać w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. W ocenie organu II instancji wnoszący odwołanie nie posiada w niniejszym postępowaniu przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa, dlatego też organ I instancji zasadnie umorzył postępowanie toczące się m.in. z wniosku skarżącego. Sporna inwestycja, której dotyczy postępowanie w ramach nadzoru budowlanego, obejmuje teren działek nr ew. [...] we wsi P.. Natomiast skarżący jest właścicielem działki nr ew. [...], która nie znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie w/w działek. W ocenie organu odwoławczego R. M. nie wykazał, że wykonane roboty budowlane związane z podwyższeniem i utwardzeniem terenu działek nr ew. [...] wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu jego działki, albo w negatywny sposób oddziaływają na jego nieruchomość. Z ustaleń organu I instancji wynika, że roboty budowlane na przedmiotowej drodze - ul. S. wykonane zostały zgodnie z zasadami sztuki budowlanej i umożliwiają korzystanie z obiektu zgodnie z przeznaczeniem. Tym samym nie naruszają interesu prawnego skarżącego i nie ograniczają jego praw jako właściciela działki nr ew. [...], bezpośrednio niesąsiadującej z omawianą drogą. Biorąc powyższe pod uwagę organ odwoławczy stwierdził, że omawiane postępowanie administracyjne wszczęte zostało na wniosek osoby, która nie posiada interesu prawnego w rozstrzygnięciu sprawy. Dlatego też organ I instancji prawidłowo umorzył postępowanie administracyjne. Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru budowlanego z dnia [...] lipca 2006r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył R. M.. W skardze podniesiono, że zdaniem organu II instancji prace budowlane były prowadzone tylko na działkach (drogach) nr [...], które nie graniczą z działką nr [...]. Ustalenie to pomija fakt, że działki (drogi) nr [...] dochodzą do działki (drogi) nr [...] krzyżując się z nią. Działki nr [...] kończą się w miejscu zetknięcia się z granicą działki nr 642, która jest drogą poprzeczną w stosunku do nich. Skrzyżowanie, na którym także były prowadzone roboty budowlane, jest objęte powierzchnią działki nr [...], sąsiadującą z działką skarżącego nr [...]. Przedmiotowe prace budowlane spowodowały podwyższenie terenu. Miały one na celu ochronę działek inwestorów przed zalewaniem przez wodę, zwłaszcza podczas roztopów wiosennych. Jeżeli jednak poziom wody będzie tak wysoki, że przeleje się ona przez podwyższony teren, zaleje także działkę [...] w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...], a w konsekwencji i tę ostatnią, należącą do skarżącego. Woda ta nie będzie miała gdzie odpłynąć, ponieważ obok znajduje się położony wyżej teren objęty przedmiotowymi pracami budowlanymi, a z drugiej strony jest obniżenie terenu (niecka). W kwestii niewykazania przez skarżącego interesu prawnego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powołał się wyłącznie na przepisy prawa administracyjnego, pomijając przepisy prawa cywilnego. W ocenie skarżącego przepisem, z którego wynika interes prawny, jest przede wszystkim art. 144 kodeksu cywilnego, zgodnie z którym właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Takie pojmowanie pojęcia nieruchomości sąsiedniej jest powszechnie przyjęte na tle przepisów Kodeksu cywilnego, zawierających regulacje dotyczące tzw. prawa sąsiedzkiego, a ściślej - art. 144 tego kodeksu, obejmującego zakaz ujemnego oddziaływania na cudzą nieruchomość w drodze tzw. immisji pośrednich. Skarżący podniósł ponadto, iż przez osoby trzecie w procesie budowlanym należy rozumieć zarówno sąsiadów inwestycji jak i inne osoby, które w związku z działalnością inwestycyjną mogą doznać ograniczeń. Gdyby nawet przyjąć, iż roboty budowlane nie byty prowadzone na działce bezpośrednio sąsiadującej z działką skarżącego, nie stanowi to przeszkody do uznania go za osobę mającą interes prawny, zarówno na gruncie art. 5 Prawa budowlanego, jak i art. 144 kc. Wykonane prace budowlane, zagrażają bowiem zalaniem lub podtopieniem działki strony skarżącej i to w stopniu większym, niż to miało miejsce wcześniej. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2006r. w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 1629/06 skarga R. M. została oddalona. Wyrokiem z dnia 26 czerwca 2008r. w sprawie sygn. akt II OSK 724/07 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił ww. wyrok i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpoznając sprawę, jest związany wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie, nie może też wykraczać poza zakres kontroli i orzekania tego Sądu, który był związany granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonego aktu muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko Sądu wyższej instancji. Sąd ponownie rozpoznając skargę R. M. stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Poddana kontroli w niniejszym postępowaniu decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2006r. dotyczy prawidłowości zastosowania przez organy nadzoru budowlanego art. 105 § 1 kpa w oparciu, o który umorzono postępowanie administracyjne. W rozpatrywanej sprawie trafnie przyjęto, iż strona skarżąca nie posiada przymiotu strony. Pojęcie strony bowiem jakim posługuje się art. 28 kpa oraz pozostałe przepisy kodeksu może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku prawnego. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Od tak pojmowanego interesu odróżnić trzeba interes faktyczny, czyli stan, w którym strona jest bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy, nie może jednak poprzeć tego zainteresowania przepisami prawa powszechnie obowiązującego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 1984r. I SA 1748/83). Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną osoby nie pozwala na uznanie za stronę (postanowienie NSA z 30 maja 1984 r. II SA 789/84). Nie każdy związek między sferą subiektywnych praw i obowiązków podmiotu a sprawą administracyjną oznacza, że podmiot ten posiada w danej sprawie interes prawny. W orzecznictwie podkreśla się, że musi on mieć postać kwalifikowaną. Podmiot więc, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 kpa, nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Skarżący w skardze jako podstawę ochrony swoich interesów powołuje art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane oraz art. 144 kodeksu cywilnego. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że wykonane roboty budowlane związane były z podwyższeniem i utwardzeniem drogi gminnej ul. S. położnej na działkach o nr [...], a także wbrew twierdzeniom organów, częściowo na działce [...], która jest połączeniem dwóch poprzednich działek i stanowi drogę poprzeczną. Działka skarżącego o nr [...] nie leży jednak bezpośrednim sąsiedztwie wykonanych prac budowlanych. Skarżący ponadto nie wykazał wpływu tej inwestycji na swoją nieruchomość. Twierdzenie skarżącego, iż wykonane prace budowlane zagrażają zalaniem lub podtopieniem jego działki jest czysto hipotetyczne i nie znajduje poparcia w aktach sprawy. Jest zdarzeniem przyszłym i niepewnym i nie może prowadzić do uznania skarżącego za stronę. Z oceny prac budowlanych sporządzonej przez upoważnionego inżyniera budownictwa – A. U. wynika, że wykonane roboty budowlane nie miały negatywnego wpływu na możliwość korzystania zarówno z drogi jak i z sąsiednich działek, ponadto wykonane nasypy poprzez oddzielenie rowami uniemożliwiają niezgodne z prawem odprowadzenie wód opadowych na przyległe tereny. Wyniesienie niwelety drogi umożliwiło odprowadzenie wody na pobocza i dało możliwość należytego utrzymania nawierzchni poprzez systematyczne równanie i profilowanie. Podmiot ma interes prawny w postępowaniu, jeżeli pomiędzy jego sytuacją prawną, a przedmiotem postępowania istnieje - uzasadnione treścią normy prawa materialnego - realne, rzeczywiste powiązanie, czyniące go "zainteresowanym" tym postępowaniem i w konsekwencji uprawnionym do udziału w nim w charakterze strony. Nie jest zatem legitymowany do występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony ten, kto uzasadnia swój interes prawny zdarzeniami i okolicznościami przewidywanymi, takimi które według jego zamiarów wystąpią dopiero w przyszłości, (zob. wyrok z dnia 25 października 2006 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, II GSK 163/06, LEX nr 274855). Wskazać należy, iż interes prawny w sprawie budowy lub użytkowania obiektów budowlanych ma właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości sąsiedniej jednakże z tym zastrzeżeniem, że obiekt budowlany ma wpływ na wykonywanie prawa przez właściciela (użytkownika wieczystego) sąsiedniej nieruchomości. Treść własności określa art. 140 k.c. stanowiący, iż w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Właściciel nieruchomości sąsiedniej ma interes prawny wynikający z art. 140 kc do uczestniczenia jako strona (art. 28 kpa) w postępowaniach administracyjnych, w wyniku których może zapaść decyzja tak kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości (sposób korzystania z niej), iż będzie to miało wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela sąsiedniej nieruchomości (wyrok NSA z 8.03.2005r., sygn. akt OSK 682/04, LEX 176144). Nie może być uznane za wykazanie własnego indywidualnego interesu prawnego powoływanie się na ogólną normę prawa cywilnego - art. 144 kc bez wykazania, iż okoliczności faktyczne sprawy uzasadniają jej stosowanie. Należy zauważyć, że roboty budowlane przeprowadzono nie w sąsiedztwie nieruchomości skarżącego, ale w znacznej od niej odległości. Zdaniem Sądu, skarżący nie wykazał, że prace budowlane związane z podwyższeniem drogi wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu jego działki albo w jakikolwiek negatywny sposób oddziaływają na jego nieruchomość. Biorąc powyższe okoliczności pod uwagę, stwierdzić należy, iż orzeczenia organu nadzoru budowlanego kontrolowane w niniejszym postępowaniu są prawidłowe. Konkretyzacja normy prawa materialnego, dotycząca interesu prawnego lub obowiązku prawnego, następuje w toku postępowania. W razie, gdy w wyniku wykładni przepisów prawa ustalono w sprawie interes (obowiązek) prawny strony, organ rozstrzyga sprawę merytorycznie (pozytywnie lub negatywnie). W sytuacji zaś, gdy organ nie stwierdził w sprawie interesu (obowiązku) prawnego strony żądającej wszczęcia postępowania albo wobec której wszczął postępowanie z urzędu, nie przechodzi do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a postępowanie kończy wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie. Organy orzekające w niniejszej sprawie, będąc związane przepisami art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, wypełniły swoje obowiązki wynikające z powołanych przepisów. Organy te w ocenie Sądu podjęły wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebrały i rozpatrzyły w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy, dokonały oceny okoliczności sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie. Mając na uwadze powyższe okoliczności, skargę jako niezasadną, należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).