VII SA/Wa 1629/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), , Sędzia WSA Leszek Kamiński, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2006 r. sprawy ze skargi R. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie przebudowy drogi. skargę oddala [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął, na wniosek R. M., B. L., K. L. oraz K. K., postępowanie administracyjne w sprawie przebudowy drogi gminnej ul. [...] położonej na działkach nr ew. [...] i [...] we wsi P., gm. T. W toku postępowania ustalono, iż na przedmiotowej drodze wykonano roboty budowlane polegające na podwyższeniu poziomu drogi i jej utwardzeniu poprzez nawiezienie warstwy piachu i tłucznia. Roboty powyższe wykonano bez wymaganej zgody właściwego organu administracji architektoniczno - budowlanej. W związku z powyższym [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził postępowanie naprawcze w trybie art. 49b. Następnie decyzją Nr [...] z dnia [...].02.2005r. umorzył postępowanie w niniejszej sprawie wskazując na prawidłowość wykonanych robót oraz brak interesu prawnego w rozstrzygnięciu niniejszej sprawy po stronie wnioskujących. Odwołanie od w/w decyzji w ustawowym terminie złożył R. M., wnosząc o jej uchylenie. Decyzją Nr [...] z dnia [...].06.2005r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie odwoławcze wskazując, iż odwołującemu się nie przysługuje przymiot strony postępowania. Decyzja powyższa stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który skargę uwzględnił i wyrokiem z dnia 7 lutego 2006r. uchylił decyzję organu II instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził ,że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art.138§1 pkt.3 kpa bowiem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył prowadzone przez siebie postępowanie uznając, iż R. M. nie jest stroną tego postępowania. Zgodnie z treścią art.61§l kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jeśli postępowanie zostanie wszczęte na żądanie osoby nie będącej stroną wówczas postępowanie takie należy umorzyć. Umorzenie postępowania nastąpiło więc nie z przyczyn merytorycznych tylko formalnych. Ocenie organu odwoławczego rozpoznającego sprawę na skutek wniesienia odwołania przez R. M. podlegała więc kwestia czy R. M. przysługuje status strony. Jeśli organ odwoławczy uważa, że R. M. nie jest stroną to winien utrzymać w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Jeśli natomiast uznałby, że R. M. przysługuje status strony to winien decyzję organu pierwszej instancji uchylić i nakazać merytoryczne rozpoznanie sprawy. Umorzenie postępowania odwoławczego może nastąpić wówczas, gdy organ pierwszej instancji rozstrzygnął sprawę merytorycznie w postępowaniu wszczętym na wniosek strony, a odwołanie od decyzji wnosi inna osoba, która nie jest stroną w tym postępowaniu. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2006r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie organu II instancji wnoszący odwołanie nie posiada w niniejszym postępowaniu przymiotu strony w rozumieniu art. 28 Kpa, dlatego też organ I instancji zasadnie umorzył postępowanie toczące się m.in. z wniosku Skarżącego. Organ wskazał, że sporna inwestycja, której dotyczy postępowanie w ramach nadzoru budowlanego, obejmuje teren działek nr ew. [...] i [...] we wsi P. Natomiast Skarżący jest właścicielem działki nr ew. [...], która nie znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie w/w działek. W ocenie organu odwoławczego R. M. nie wykazał, że wykonane roboty budowlane związane z podwyższeniem i utwardzeniem terenu działek nr ew. [...] i [...] wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu jego działki, albo w jakiś negatywny sposób oddziaływają na jego nieruchomość. Organ wskazał ponadto, że twierdzenia Skarżącego o prowadzonych robotach budowlanych na działce nr ew. [...] nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy. Z ustaleń organu I instancji wynika, że roboty budowlane na przedmiotowej drodze - ul. [...] wykonane zostały zgodnie z zasadami sztuki budowlanej i umożliwiają korzystanie z obiektu zgodnie z przeznaczeniem. Tym samym nie naruszają interesu prawnego Skarżącego i nie ograniczają jego praw jako właściciela działki nr ew. [...], bezpośrednio nie sąsiadującej z omawianą drogą. Biorąc powyższe pod uwagę, organ odwoławczy stwierdził, że omawiane postępowanie administracyjne wszczęte zostało na wniosek osób, które, co okazało się w trakcie postępowania, nie posiadają interesu prawnego w rozstrzygnięciu sprawy. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył R. M. podnosząc , że ustalenia organu II instancji prace budowlane były prowadzone tylko na działkach (drogach) nr [...] i [...], które nie graniczą z moją działką nr [...]. Ustalenie to pomija fakt, że działki (drogi) nr [...] i [...] dochodzą do działki (drogi) nr [...], krzyżując się z nią. Działki nr [...] i [...] kończą się w miejscu zetknięcia się z granicą działki nr [...], która jest drogą poprzeczną w stosunku do nich. Skrzyżowanie, na którym także były prowadzone roboty budowlane, jest objęte powierzchnią działki nr [...], sąsiadującą z moją działką nr [...] (działka nr [...] stanowi drogę dojazdową do mojej działki). Skarżący wskazuje, że prace budowlane przy drodze spowodowały podwyższenie terenu. Miały one na celu ochronę działek inwestorów przed zalewaniem przez wodę, zwłaszcza podczas roztopów wiosennych. Jeżeli jednak poziom wody będzie tak wysoki, że przeleje się ona przez podwyższony teren, zaleje także działkę [...] w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...], a w konsekwencji i tę ostatnią należącą do skarżącego. Zdaniem skarżącego woda ta nie będzie miała gdzie odpłynąć, ponieważ obok znajduje się położony wyżej teren objęty przedmiotowymi pracami budowlanymi, a z drugiej strony jest obniżenie terenu (niecka). Stan istniejący po wykonaniu tych prac jest dla groźniejszy od stanu przed zrealizowaniem inwestycji , ponieważ w przypadku przelania się wody, stan zalania działki będzie utrzymywał się dużo dłużej, niż to by miało miejsce dotychczas (brak odpływu). W przekonaniu skarżącego przepisem, z którego wynika jego interes prawny, jest przede wszystkim art. 144 kodeksu cywilnego, zgodnie z którym właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Skarżący twierdzi, że gdyby nawet przyjąć, iż roboty budowlane nie były prowadzone na działce bezpośrednio sąsiadującej z moją działką , nie stanowi to przeszkody do uznania Go za osobę mającą interes prawny, zarówno na gruncie art. 5 Prawa budowlanego, jak i art. 144 kc. Przywołuje przy tym uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 7 sierpnia 1985 r., III CZP 45/85 (OSNCP 1986/6/91) w której stwierdzono, że immisje pośrednie polegają na wszelkiego rodzaju zachowaniach, które pochodzą z jednej nieruchomości a dotyczą pośrednio innej nieruchomości. Immisja pośrednia może polegać na odwodnieniu lub podtopieniu nieruchomości sąsiednich, wywołanym określonym zachowaniem się właściciela nieruchomości lub osoby działającej w jego interesie. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują jedynie legalność zaskarżonych decyzji/ postanowień/, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). Sąd uznał ,że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu do wyroku z dnia 7 lutego 2006r. Sygn akt VII SA/Wa 1238/05 , którym uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...].06.2005r. o umorzeniu postępowania odwoławczego wskazał, że w postępowaniu dotyczącym samowoli budowlanej nie ma zastosowania art.28 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz.414 ze ). Przepis ten ma zastosowanie wyłącznie w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę. W sprawach związanych z samowolą budowlaną o tym czy danej osobie przysługuje status strony rozstrzygać należy na zasadach ogólnych, to jest w oparciu o przepis art.28 kpa. Sąd podkreślił, że osoba, która twierdzi, że przysługuje jej status strony winna wskazać konkretny przepis prawa stanowiący podstawę jej żądań. Jeśli takiego przepisu nie ma, to osoba ta ma interes faktyczny we wszczęciu postępowania, a nie interes prawny. Skoro skarżący twierdzi, iż na skutek zrealizowanych samowolnie robót budowlanych może być utrudnione ewentualne usunięcie awarii wodociągu to winien wskazać przepis prawa, który nakłada na niego w związku z tym określone obowiązki lub przyznaje mu określone uprawnienia. Interes faktyczny upoważnia obywatela do składania do organów administracji skarg lub wniosków. Nie daje natomiast uprawnienia do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego. Wbrew twierdzeniom skarżącego nie może być podstawą uznania go za stronę postępowania jego twierdzenie, iż prace budowlane były prowadzone również na działce nr ew. [...]. Z akt sprawy wynika, iż postępowanie prowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotyczyło budowy na działkach o nr ew. [...] i [...]. Również z oświadczenia skarżącego zawartego w protokole oględzin z dnia 29 października 2002 roku nie wynika by nastąpiła przebudowa drogi stanowiącej działkę gruntu o nr ew. [...]. Przesłanką decydującą o przymiocie strony postępowania administracyjnego - stosownie do treści art. 28 kpa - jest interes prawny, wykazany przez dany podmiot ubiegający się o uczestnictwo w postępowaniu. Sąd ponownie podkreśla, że osoba, która twierdzi, że przysługuje jej status strony winna wskazać konkretny przepis prawa stanowiący podstawę jej żądań. Jeśli takiego przepisu nie ma, to osoba ta ma interes faktyczny we wszczęciu postępowania, a nie interes prawny. Skoro skarżący twierdzi, iż na skutek zrealizowanych samowolnie robót budowlanych może być utrudnione ewentualne usunięcie awarii wodociągu to winien wskazać przepis prawa, który nakłada na niego w związku z tym określone obowiązki lub przyznaje mu określone uprawnienia. Interes faktyczny upoważnia obywatela do składania do organów administracji skarg lub wniosków. Nie daje natomiast uprawnienia do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego. "Interes prawny ma charakter materialnoprawny. Oparty więc jest na normach administracyjnego prawa materialnego, gdzie musi istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu." ( Wyrok NSA z 27.09.2001 ISA 2326/00 LEX nr 54528) "Osoba trzecia" powołująca się na ochronę swoich uzasadnionych interesów, czyli chcąca w postępowaniu brać udział na prawach strony, powinna wykazać, że pod względem podmiotowym i przedmiotowym ma do tego prawo. Tak więc podmiot taki powinien udokumentować, że jest właścicielem (współwłaścicielem) lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiedniej i że projektowana inwestycja narusza jego uzasadnione interesy prawne, wskazując, w jakim zakresie i z naruszeniem jakich przepisów. Wbrew twierdzeniom skarżącego nie może być podstawą uznania go za stronę postępowania jego twierdzenie, iż prace budowlane były prowadzone również na działce nr ew. [...]. Z akt sprawy wynika, iż postępowanie prowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotyczyło budowy na działkach o nr ew. [...] i [...]. Również z oświadczenia skarżącego zawartego w protokole oględzin z dnia 29 października 2002 roku nie wynika by nastąpiła przebudowa drogi stanowiącej działkę gruntu o nr ew. [...]. Z przedłożonej dokumentacji budowlanej powykonawczej wynika, że obszar oddziaływania drogi położonej na działkach o nr ew. [...] i [...] nie obejmuje działki o nr ew. [...] należącej do R. M. jak również działek pozostałych osób ponieważ nieruchomości te nie są położone w bezpośrednim sąsiedztwie przebudowanej drogi. Osobą dla której wykonane roboty mogą stanowić uciążliwość jest właściciel działki o nr ew. [...] czyli Z. J., który wykonał prace przy przebudowie drogi i nie wnosi do nich żadnych zastrzeżeń. Analiza art. 28 Kpa oraz przepisów Prawa budowlanego z 1994r. w odniesieniu do obowiązku zapewnienia w procesie inwestycyjnym ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 Pb) prowadzi do wniosku, zdaniem organu , iż R. M. nie posiada interesu prawnego w rozstrzygnięciu niniejszej sprawy. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji jest zgodna z prawem i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz.270) skargę oddalił.