VII SA/Wa 1218/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Maria Tarnowska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2013 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia w postępowaniu wznowieniowym decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w [...] kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. znak: [...] Starosta [...] na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) po wznowieniu na wniosek K. i J. K. oraz A. W. postępowania zakończonego ostateczną decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2010 r. – odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] lutego 2010 r., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem wielostanowiskowym na działce budowlanej nr ewid. [...],[...],[...] i [...] położonej w [...] przy ul. [...]. W uzasadnieniu organ podał, iż wnioskodawcy wnioskiem z dnia [...] listopada 2010 r. wnieśli o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. wskazując, iż bez własnej winy nie brali w nim udziału. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. wznowiono postępowanie w toku którego ustalono, że budynek mieszkalny wielorodzinny został zaprojektowany zgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm.). Najmniejsza odległość ściany projektowanego budynku od granic działek nr [...] i [...] wynosi 4,0 m. Natomiast najmniejsza odległość projektowanego tarasu z zielenią rekreacyjną i rampy wjazdowej do garażu od granicy w/w działek wynosi od 1,93 m do 1,5 m. Zgodnie z § 12 ust. 5 pkt 1 cywowanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych odległość od granicy sąsiedniej działki takich części budynków jak m.in. tarasy i rampy nie może być mniejsza niż 1,5 metra. W sprawie wykonano też analizę zacienienia pomieszczeń na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym zlokalizowanym na działce nr [...] należącym do A. W. Zgodnie z załączoną dokumentacją projektową odległość budynku mieszkalnego od budynku wnioskodawczyni wynosi ponad 17 metrów. Wysokość zaprojektowanego budynku wynosi 13,72 metra, a budynek wnioskodawczyni jest dwukondygnacyjny. Wobec powyższego w ocenie Starosty [...] odległość między budynkami jest większa niż wysokość budynku przesłaniającego zgodnie z § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W konsekwencji organ uznał, że działki wnioskodawców o nr [...] i nr [...] nie znajdują się w obszarze oddziaływania zaprojektowanego budynku mieszkalnego, a tym samym wnioskodawcy słusznie nie zostali uznani za stronę postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę w/w budynku mieszkalnego. Oznacz to brak podstawy do uchylenia decyzji w oparciu o art. 145 § 1 k.p.a. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A. W. po rozpoznaniu którego Wojewoda [...] decyzję nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w [...] na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem wielostanowiskowym na działkach budowlanych nr ew. [...],[...],[...] i [...] położonych w [...] przy ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił przebieg postępowania wskazując, iż Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. wznowił postępowanie, a następnie decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. odmówił uchylenia swojej decyzji z dnia [...] lutego 2010 r. Nr [...]. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli J. i K. K. oraz A. W. Organ odwoławczy po zapoznaniu się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia z uwagi na to, iż organ pierwszej instancji ograniczył krąg stron postępowania wznowieniowego do wnioskodawców oraz inwestora czym naruszył art. 10 § 1 k.p.a. Ponowienie rozpoznając sprawę Starosta [...] zaskarżoną decyzję z dnia [...] listopada 2011 r. odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] lutego 2010 r. W wyniku rozpoznania odwołania A. W. decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. uchylono decyzję z dnia [...] listopada 2011 r. i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie po rozpatrzeniu skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" wyrokiem z dnia 26 września 2012 r. sygn. akt VII SA/WA 873/12 uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012 r. Ponownie rozpoznając, po wyroku Sądu, odwołanie od decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2011 r., Wojewoda [...] wyjaśnił istotę postępowania wznowieniowego. Podkreślił, że zgodnie z projektem budowlanym taras z zielenią rekreacyjną usytuowany jest na stropie niższej kondygnacji tj. piwnic, których ściana zewnętrzna bez otworów wyniesiona została na wysokość 1,0 m ponad poziom terenu i zbliżona do granicy działki na odległość 1,93 m. Taka lokalizacja narusza § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z wskazanym przepisem w przypadku braku odrębnych uregulowań, budynek na działce budowlanej ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych należy sytuować w odległości 3 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną. W przypadku usytuowania tarasu na niższej kondygnacji (na stropie piwnic), powinna być zachowana odległość 3 m od granicy nieruchomości. Stosownie do § 12 ust. 7 cyt. rozporządzenia odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną do podziemnej części budynku, a także budowli podziemnej spełniającej funkcje użytkowe budynku, znajdujących się całkowicie poniżej poziomu otaczającego terenu, nie ustala się. Przepis ten jednak nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Powyższe ustalenia zdaniem organu dają podstawę do uchylenia decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2011 r. i odmowy udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...]. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Wojewody [...] wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" z siedzibą w [...]. Decyzji zarzucono naruszenie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego i § 12 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Skarżący wskazał, że tarasem jest część budynku, która jest powiązana z budyniem nie tylko funkcjonalnie i architektonicznie, ale także stanowi jego część, która musi uwzględniać wymogi budowlane i związane z tym rozwiązania konstrukcyjne, w tym niezbędność wykonania fundamentów i ścian oporowych pod częścią tarasową. Pod pojęciem ściany należy rozumieć przegrodę, najczęściej pionową, oddzielającą środowisko zewnętrzne od wewnętrznego lub dzielącą, przy czym przedmiotem oceny zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy mogą być wyłącznie odległości od granic ścian kondygnacji nadziemnych. Skarżący wskazał, iż żaden przepis prawa nie określa wysokości minimalnej lub maksymalnej położenia tarasu, a także jego konstrukcji, co powoduje, iż jego faktyczne usytuowanie na kondygnacji podziemnej zdefiniowanej treścią § 3 pkt 17 powyżej wskazanego rozporządzenia uzasadnia ustalenie odległości od granicy zgodnie z treścią § 12 ust. 5 pkt 2 tego rozporządzenia. Przyjęcie w projekcie wykorzystania powierzchni pod tarasem na piwnice i usytuowanie tarasu na ich stropie należy uznać za rozwiązanie projektowe równorzędne z budową tarasu wspartego od strony granicy murem oporowym i tego rodzaju rozwiązanie w żadnym stopniu nie narusza praw właścicieli działek sąsiadujących oraz nie ma żadnego wpływu na prawidłowość zagospodarowania i korzystania przez nich z tych działek, szczególnie w sytuacji, gdy celem odprowadzenia wód opadowych zaprojektowany i wykonany został odpowiedni system drenażowy. W tej sytuacji, gdy ściana oporowa tarasu jest jednocześnie ścianą kondygnacji podziemnej tj. piwnicy, uzasadnione jest zachowanie odległości od granicy co najmniej 1,5 m. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoją argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] uchylił w całości decyzję organu I instancji, którą na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówiono uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] lutego 2010 r. i orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego w [...] na działkach nr ewid. [...],[...],[...] i [...]. Decyzja wydana została w postępowaniu nadzwyczajnym, prowadzonym w trybie wznowieniowym. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową, stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte poważną, kwalifikowaną wadą – wyliczaną wyczerpująco w przepisach prawa procesowego. Nie jest więc to kolejna instancja zwykłego postępowania, a postępowanie umożliwiające kontrolę prawidłowości wydanej decyzji ostatecznej, przy czym ograniczone przesłankami enumeratywnie wymienionymi w art. 145 § 1 i art. 145 a k.p.a., których rozszerzająca wykładnia jest niedopuszczalna, jako że wznowienie postępowania w sprawie zakończonej już decyzją ostateczną jest odstępstwem od zasady stabilności decyzji wyrażonej w art. 16 k.p.a. Właściwy organ orzeka o wznowieniu postępowania tylko wówczas, gdy stwierdzi, iż wystąpiła jedna z przesłanek ściśle określonych w art. 145 § 1 lub 145 a k.p.a. i jednocześnie nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek wznowienia postępowania określonych w art. 146 k.p.a., a więc nie upłynął termin dopuszczalności wznowienia postępowania, ani w wyniku wznowienia postępowania nie zapadnie wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzję ostateczną można podzielić na dwie fazy. Pierwsza z nich polega na badaniu formalnych podstaw wznowienia, a w efekcie wydaniu postanowienia o wznowienia postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.) lub decyzji o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). Ocena formalnych podstaw wznowienia sprowadza się do badania, czy żądanie wznowienia postępowania zostało zgłoszone przez stronę, czy powołuje ona podstawy wznowienia wymienione w art. 145 § 1 k.p.a. oraz, czy został zachowany termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania, określony w art. 148 § 1 k.p.a. Dopiero w toku drugiej fazy postępowania, mającej miejsce po wydaniu postanowienia o jego wznowieniu, zgodnie z uregulowaniem zawartym w art. 149 § 2 k.p.a., prowadzone jest postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Tylko na tym etapie możliwy jest wgląd, w materialnoprawny przedmiot sprawy, której wznowienie dotyczy. Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji podkreślić należy, że Starosta [...] po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania na wniosek K. i J. K. oraz A. W., wskazujących na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., prawidłowo przystąpił do zbadania czy wskazana podstawa wznowienia wystąpiła. W toku przeprowadzonego postępowania co do przyczyn wznowienia organ uznał, iż wnioskodawcom nie przysługuje przymiot strony z uwagi na to, że ich nieruchomości nie znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji. Oznaczało to, w ocenie organu I instancji, że wnioskodawcy nie mogą skutecznie podnosić, iż bez własnej winy, będąc stronami postępowania nie brali w nim udziału. Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] uchylił w całości decyzję Starosty [...] i orzekł o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Stosownie do art. 151 § 1 k.p.a. § 1 Organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150 po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której: 1. odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145 a lub 145 b, albo 2. uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145 a lub 145 b i wydaje decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. § 2 W przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności z powodu których nie uchylił tej decyzji. Jest to zamknięty katalog rozstrzygnięć, które mogą być wydane we wznowionym postępowaniu. Wojewoda [...] w zaskarżonej decyzji nie wskazał podstawy prawnej swojego rozstrzygnięcia (poza przywołaniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.) choć można przyjąć, że podstawę tę stanowił art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., co oznacza, że obowiązkiem organu było wykazanie, iż zaistniała podstawa do uchylenia decyzji ostatecznej na podstawie art. 145 § 1, 145 a lub 145 b k.p.a. Procesowa instytucja wznowienia postępowania stwarza możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej już decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła było dotknięte kwalifikowana wadą procesową – w niniejszej sprawie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Taką kwalifikowaną wadliwość wykluczył organ I instancji, dlatego też organ odwoławczy obowiązany był wykazać zaistnienie podstawy wznowienia z pkt 4 art. 145 § 1 k.p.a. Dopiero takie ustalenie pozwoliłoby Wojewodzie [...] na ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy w przedmiocie pozwolenia na budowę. Zaskarżona decyzja nie spełnia tego wymogu, a z jej uzasadnienia nie wynikają przesłanki podjętego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy całkowicie pominął ustalenia i ocenę Starosty [...], co do braku po stronie wnioskodawców interesu prawnego, który stanowiłby legitymację do uczestniczenia w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, a następnie skutecznego żądania wznowienia tego postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 107 § 3 k.p.a. organ odwoławczy nie przedstawił w uzasadnieniu decyzji okoliczności, które jego zdaniem, przesądziły o uznaniu wnioskodawców za strony postępowania, które bez własnej winy nie brały w nim udziału, a tym samym mogły domagać się jego wznowienia. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że przedmiotem postępowania wznowieniowego jest istotna wadliwość skutkująca właśnie jego wznowieniem nie zaś badanie, czy są przesłanki do wydania – tak jak w niniejszej sprawie – pozwolenia na budowę. Organ właściwy do wznowienia postępowania nie ma bowiem kompetencji do ponownego prowadzenia postępowania niejako w zastępstwie właściwego organu I instancji i wyjaśnienia czy wszystkie przesłanki do wydania pozwolenia na budowę zostały spełnione (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2010 r. publ. w internecie orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie taka sytuacja miała miejsce, gdyż Wojewoda [...] nie zważając na istotę i charakter postępowania wznowieniowego oraz swoje w nim kompetencje przeprowadził postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Z tych przyczyn Sąd uznał, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zważywszy na powyższe Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(Dz. U. z 2012 r. poz. 270) orzekł, jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 cytowanej ustawy.