VII SA/Wa 1219/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kuś, Sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik (spr.), , Protokolant specjalista Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi M. T. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2018 r., znak [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ("GINB"), po rozpatrzeniu odwołania M. T. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("[...] WINB) z [...] października 2017 r., znak [...], stwierdzającej nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] ("PINB w [...]") z [...] maja 2015 r., nr [...]w przedmiocie umorzenia postępowania – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. PINB w [...] ww. decyzją z [...]maja 2015 r. umorzył w całości postępowanie w sprawie robót ziemnych wykonywanych na działkach nr [...] i nr [...] położonych przy ul. [...]w [...] - jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że wykonane roboty budowlane nie podlegają regulacji ustawy Prawo budowlane, brak jest zatem podstaw do dalszego prowadzenia postępowania przez organ nadzoru budowlanego oraz możliwości wydania decyzji merytorycznej. Organ wskazał również, że sprawa ogrodzenia oraz zjazdu była przedmiotem odrębnego postępowania i nie miała związku z przedmiotem niniejszej sprawy. A. i Z. P. (właściciele działki nr [...]), pismem z 21 września 2017 r., wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji PINB w [...] z [...] maja 2015 r. [...] WINB - powołaną decyzją z [...] października 2017 r. - stwierdził nieważność decyzji PINB w [...] z [...] maja 2015 r., zaś GINB (w wyniku rozpoznania odwołania M. T.) decyzją z [...] kwietnia 2018 r. utrzymał ją w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja PINB w [...] jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w związku z tym podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia nieważności. Podstawę prawną decyzji PINB w [...] z [...] maja 2015 r., stanowił art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Zdaniem GINB, przesłanki zawarte w art. 105 § 1 k.p.a. skutkujące umorzeniem postępowania - nie występowały. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w związku z pismem Wójta Gminy [...] z [...] lipca 2014 r. a także pismem Z. P., które dotyczyły sprawdzenia legalności wykonanych robót na terenie działek nr [...] i [...] w [...] przy ul. [...], PINB w [...] w dniu 5 sierpnia 2014 r. dokonał kontroli prac ziemnych. W wyniku czynności kontrolnych stwierdzono, że na ww. działkach wykonano niwelację terenu wokół budynku nr [...]. Nie stwierdzono wykonania żadnych robót budowlanych podlegających regulacji ustawy Prawo budowlane. W ocenie osób kontrolujących wykonane roboty nie stanowiły budowy żadnego obiektu budowlanego. Roboty ziemne nie stanowiły także robót przygotowawczych pod inną inwestycję. Niwelacja terenu polegała na wybraniu mas ziemnych od strony zachodniej budynku i nawiezieniu części mas od strony wschodniej, celem uzyskania jednego poziomu. PINB w [...], uznając się za niewłaściwy - pismem z 7 sierpnia 2014 r. - przekazał sprawę do załatwienia Wójtowi Gminy [...]. 23 września 2014 r. pracownicy Urzędu Gminy [...] przeprowadzili na działkach nr [...] i [...]oględziny, podczas których ustalono, że od strony północnej w odległości około 2,5 - 4 m od nieruchomości A. i Z. P. - działki nr [...] - zabudowanej budynkiem mieszkalnym, wybrano ziemię tworząc uskok o wysokości 8 m, w taki sposób, że zagraża on osunięciem się ziemi wraz z budynkiem na działki [...] i [...]. Również od strony północno - wschodniej w odległości około 1 m od działki nr [...] zabudowanej budynkiem utworzono uskok o wysokości 40 cm do 6 m. Przed budynkiem na działkach nr [...] i [...] zniwelowano teren, obniżając poziom o około 1 m, a następnie odkryto fundamenty budynku w celu ich odwodnienia i osuszenia oraz wykonano betonową ścianę przez dolanie warstwy betonu w celu izolacji fundamentów. Również wykonano wjazd z płyt betonowych i przygotowano fundament pod ogrodzenie od granicy działki z drogą gminną - ulicą [...]. GINB wskazał, że z opinii geotechnicznej dotyczącej zabezpieczenia skarpy pod budowę garażu w [...] przy ul. [...] opracowanej przez dr J. T. uprawnionego geologa i geotechnika w lipcu 2014 r., wynika że powierzchnia skłonu skarpy górnej jest narażona na odpadanie materiału skalnego. Odpadanie materiału skalnego będzie następowało w trakcie kontynuacji prac budowlanych oraz na etapie używalności budynku pod wpływem nasłonecznienia, opadów atmosferycznych, zamarzania i rozmarzania. Wymienione czynniki w dłuższej perspektywie czasowej mogą doprowadzić do utraty stateczności stoku. W związku z powyższym zaleca się zastosowanie dwudzielnej konstrukcji oporowej w postaci muru oporowego i siatki stalowej. Całość robót należy wykonać natychmiast. Dalej organ II instancji podniósł, że Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 12 lutego 2015 r., sygn. akt II OW 185/14, w przedmiocie rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego pomiędzy Wójtem Gminy [...] a PINB w [...] wskazał, że w sprawie winny mieć zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane. Świadczą bowiem o tym ustalenia organu dokonane w dniu 23 września 2014 r., wskazujące, że na terenie działki prowadzone były prace ziemne polegające na wybraniu ziemi na wysokość około 8 m. Właściciel wzmocnił fundamenty budynku mieszkalnego i zniwelował teren, wykonał wjazd z płyt i fundament pod ogrodzenie od ulicy. Jak wskazał Sąd, żądanie interwencji dyktowane zostało obawą Z. P. o oddziaływanie prac ziemnych przeprowadzonych przez sąsiada na jego budynek mieszkalny, mogących skutkować naruszeniem fundamentów jego domu i spowodowanie katastrofy budowlanej. NSA wskazał, że PINB w [...] jako organ właściwy winien załatwić sprawę w formie prawem przepisanej w sposób odpowiedni do poczynionych ustaleń i dokonanych wyjaśnień. Wobec powyższego, w ocenie GINB, powiatowy organ nadzoru budowlanego wydając decyzję z [...] maja 2015 r., nr [...]umarzającą w całości postępowanie w sprawie robót ziemnych wykonywanych na działkach nr [...] i nr [...]położonych przy ul. [...] w [...] - jako bezprzedmiotowe, naruszył w sposób rażący przepis art. 105 § 1 k.p.a., albowiem jak wyżej wskazano postępowanie nie było bezprzedmiotowe. W rozpatrywanym przypadku istniał przedmiot postępowania czyli wykonane roboty ziemne na działkach nr [...] i nr [...] położonych przy ul. [...] w [...] a także istniał podmiot mający interes prawny w rozstrzygnięciu merytorycznym sprawy. Zdaniem organu odwoławczego, PINB w [...] naruszył także rażąco przepis art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), bowiem nie zastosował się do wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w postanowieniu z 12 lutego 2015 r., który w sposób jednoznaczny wskazał, że w powyższej sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy Prawa budowlanego. Skargę na decyzję GINB z [...] kwietnia 2018 r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. T., wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 157 § 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji o wszczęciu postępowania zakończonego decyzją o stwierdzeniu nieważności decyzji na wniosek osób trzecich, nie będących stroną postępowania, którego dotyczyła unieważniona decyzja; 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie; 3) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 i 107 k.p.a poprzez niewłaściwe zbadanie stanu faktycznego i prawnego oraz wydanie decyzji zawierającej istotne braki prawne i błędy w uzasadnieniu; 4) naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. art. 6 i 8 k.p.a. poprzez działanie sprzeczne z prawem i zasadą pogłębiania zaufania do organów państwa. W uzasadnieniu skargi nastąpiło rozwinięcie zarzutów. W odpowiedzi na skargę, GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu, w przedmiotowym postępowaniu nadzwyczajnym, GINB zasadnie uznał, że zachodziła podstawa do stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Na wstępie podnieść należy, że zaskarżona decyzja została wydana w jednym z nadzwyczajnych postępowań - postępowaniu nieważnościowym. Jak słusznie podkreślił organ nadzorczy - zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznego rozstrzygnięcia jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie takie, co jest istotne, nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej (kontrolowaną w tym trybie) decyzją ostateczną. Ponadto wskazać należy, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki. Przy korzystaniu z tej wywołującej najdalej idące konsekwencje instytucji wskazane wyżej przesłanki muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiewane, ale jasno wskazane (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 878/10, LEX nr 992652). Spór w przedmiotowej sprawie sprowadza się do oceny czy GINB zasadnie uznał (za organem I instancji), że zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji PINB w [...] z [...] maja 2015 r. z uwagi na rażące naruszenie art. 105 § 1 k.p.a., tj. umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie robót ziemnych wykonywanych na działkach nr [...] i nr [...], położonych przy ul. [...] w [...]. Przepis art. 105 § 1 k.p.a. zezwala organowi administracji publicznej na wydanie decyzji o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Termin "postępowanie stało się bezprzedmiotowe" obejmuje sytuacje, gdy zachodzi brak strony tego postępowania lub brak jego przedmiotu. Taka sytuacja nie miała natomiast miejsca w przedmiotowej sprawie. Inicjatorami postępowania nieważnościowego byli A. i Z. P., którzy jak właściciele sąsiedniej nieruchomości - działki nr [...] - posiadali i posiadają interes prawny w rozstrzygnięciu przedmiotowej sprawy. Prawidłowe jest także stanowisko GINB co do istnienia przedmiotu postępowania. Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę abrobuje stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w postanowieniu z dnia 12 lutego 2015 r., sygn. akt II OW 185/14. Wprawdzie zapadło ono w kwestii dotyczącej właściwości organu do prowadzenia przedmiotowego postępowania, nie mniej jednak dla oceny w tym zakresie NSA wypowiedział się co do tego jakie przepisy należy stosować. Sąd kasacyjny wyraźnie stwierdził, że materiał dokumentacyjny świadczy o prowadzeniu prac budowlanych i ziemnych, przez co uszkodzeniu może ulec budynek mieszkalny inicjatorów postępowania nieważnościowego oraz mur oporowy. NSA stwierdził, że dokonane przez G. Z. działania mające na celu częściowe wyrównanie terenu można zakwalifikować do prac przygotowawczych wskazanych w treści art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, tj. niwelacji terenu. Na skutek niwelacji terenu, która nastąpiła na ww. działkach możliwe było wzniesienie betonowej ściany dociskowej budynku w celu izolacji fundamentów oraz budowy zjazdu na zniwelowanym gruncie. Skoro więc stosownie do art. 84 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane przestrzeganie stosowania przepisów Prawa budowlanego należy do organów nadzoru budowlanego, należało prowadzić postępowanie w tym zakresie, a nie je umarzać jak to uczynił PINB w [...]. W konsekwencji, Sąd uznał, że GINB wydał rozstrzygnięcia zgodnie z prawem, nie naruszając reguł procesowych w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższej oceny prawnej, tj. zaistnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji wyroku.