VII SA/Wa 122/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek(spr), , Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Asesor WSA Paweł Groński, Protokolant Katarzyna Wielgosz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi B. i A. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących B. i A. K. kwotę 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] maja 2008 r., Nr [...], Starosta [...] po rozpatrzeniu wniosku o pozwolenie na budowę z dnia [...] kwietnia 2008 r. - zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę dla I. Sp. z o.o. w Z. inwestycji obejmującej budowę wieży antenowej z systemem RTV, o konstrukcji stalowej H-136,1 m npt, budynku technicznego i przyłącza energetycznego, na działce nr [...] w obrębie wsi Ł., gm. R., kategoria obiektu XIX, z zachowaniem warunków określonych w art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118), zwanej dalej Prawem budowlanym. W ww. decyzji określono obszar oddziaływania obiektu, który obejmuje działki o nr: [...]. Z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją wystąpili B. i A. K., wskazując, że zostali pominięci w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Decyzją z dnia [...] października 2008 r., znak: [...], Starosta [...], na podstawie art. 149 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zwanej dalej k.p.a., po rozpatrzeniu ww. wniosku, odmówił wznowienia postępowania. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że wnioskodawcy nie mieli przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją Nr [...]. Powołując się na treść art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego Starosta stwierdził, że obszar oddziaływania obiektu zatwierdzonego kontrolowaną decyzją obejmuje nieruchomości w niej wskazane. Z uwagi, iż nieruchomości z obrębu wsi G. i Ł. nie znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu, na budowę którego udzielono pozwolenia na budowę, wnioskodawcy nie są stroną tego postępowania. W ocenie organu I instancji projekt budowlany zatwierdzony ww. decyzją o pozwoleniu na budowę spełnia warunki określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, co potwierdził także autor projektu, oświadczeniem sporządzonym na podstawie art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego. Odwołanie od ww. decyzji złożyli B. i A. K., wskazując, że nie zgadzają się z ww. rozstrzygnięciem, ponieważ nie zostali poinformowani na jakiej podstawie stwierdzono, że ich nieruchomości nie znajdują się w obszarze oddziaływania budowanego obiektu. Ponadto Starostwo odmówiło im wglądu do raportu/opinii o oddziaływaniu inwestycji na środowisko, co potwierdzone zostało w piśmie z dnia [...] października 2008 r. znak [...]. Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., Nr [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu ww. odwołania, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, że na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. tylko stronie przysługuje uprawnienie do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Stosownie do treści art. 149 § 3 k.p.a. wydanie decyzji odmawiającej wznowienia postępowania jest możliwe tylko w razie, gdy wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych jest niedopuszczalne. Niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych ma miejsce, gdy żądanie wszczęcia postępowania złoży podmiot, nie będący stroną w sprawie. W ocenie organu odwoławczego o tym, czy konkretny podmiot będzie miał w danej sprawie chroniony interes prawny, decydować będzie przepis prawa. Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który nie jest oparty na żadnym konkretnym przepisie prawa. Organ administracyjny, powołując się na treść art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego oraz orzecznictwo sądowoadministracyjne (wyrok sygn. akt VII SA/Wa 1221/05, publ. LEX nr 228271), podtrzymał stanowisko organu I instancji co do obszaru oddziaływania przedmiotowego obiektu budowlanego. Z tego względu w jego ocenie działka nr [...] w obrębie wsi Ł., gm. R., stanowiąca własność B. i A. K., nie znajduje się w obszarze oddziaływania ww. obiektu usytuowanego na działce nr ew. [...] w obrębie wsi Ł.. W ocenie Wojewody działka wnioskodawców nie znajduje się w promieniu - zasięgu oddziaływania inwestycji wyznaczonego w otoczeniu obiektu, który wynosi 114,20 m. A zatem nie zachodzą przesłanki wznowienia postępowania określone w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Ponadto odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ II instancji wyjaśnił, że tylko osoba będąca stroną w toczącym się postępowaniu administracyjnym, ma prawo przeglądać akta zebrane w sprawie prowadzonego postępowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli B. i A. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] oraz o przeprowadzenie dowodu z dokumentacji, znajdującej się w Urzędzie Gminy R., dotyczącej instalacji wieży radiowo-telewizyjnej w Ł. oraz koncesji. W ocenie skarżących organ administracyjny nie wyjaśnił skarżącym przebiegu pola oddziaływania obiektu, a w szczególności nie wskazał, jak przebiega granica oddziaływania na środowisko. Zdaniem skarżących stanowisko organu, że planowane przedsięwzięcie takiego raportu nie wymaga, jest całkowicie błędne. Ponadto wyliczenia organu, oparte na "analizie parametrów stacji i terenu otaczającego miejsce lokalizacji" (z uzasadnienia decyzji) nie wskazują, kto i w jakim trybie dokonał rzeczonej analizy parametrów stacji. We wniosku o pozwolenie na budowę wskazano inne parametry instalacji niż ma to miejsce w rzeczywistości. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne skarżący wskazali, że emisja pól elektromagnetycznych nie jest i nie może być traktowana jako jedyna przesłanka oddziaływania przedmiotowej inwestycji na działki skarżących. Oddziaływanie to może wynikać z innych przyczyn. Z decyzji organu wynika jednoznacznie, iż takie "inne przyczyny" nie były analizowane. Skarżący zarzucili, że ani Wojewoda, ani Starosta nie przeprowadzili pomiarów odległości od budowli do ich działek. Nie wskazali w decyzjach, jaka jest to odległość, poprzestając na stwierdzeniu, że jest większa niż 115 m. W ocenie skarżących odległość ta mierzona w warunkach polowych jest bardzo zbliżona do tej wartości i wynosi 116-118 m. Ponadto przyjmując moc równoważną dla planowanych instalacji, dającą oddziaływanie znacznie większe niż 200 m, działki skarżących z pewnością obejmie oddziaływanie obiektu. Zdaniem skarżących stacja nadawcza radiowo-telewizyjna jako inwestycja celu publicznego musi być przewidziana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wymóg ten wynika wprost z przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Takiego zapisu w planie Gminy R. nie ma, bowiem teren, na którym posadowiony jest przedmiotowy obiekt przeznaczony jest pod infrastrukturę techniczną z wyszczególnieniem rodzaju tej infrastruktury. Ani wież antenowych, ani stacji nadawczych w tej okolicy w ww. planie nie przewidziano. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał dotychczasowe stanowisko oraz wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, rozstrzyga w granicach sprawy, kontrolując postępowanie oraz akty administracyjne wydane przez organy administracji publicznej i uwzględnia skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenia przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy lub też naruszenia przepisów postępowania, jeśli miały one istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej. Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zapadły z naruszeniem art. 149 § 3 k.p.a. oraz art. 28 i 7, 77 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 149 § 1 k.p.a. wznowienie postępowania administracyjnego następuje w drodze postanowienia. Jednak złożenie przez określony podmiot wniosku o wznowienie postępowania powoduje - jeszcze przed wydaniem takiego postanowienia - wszczęcie tzw. postępowania wstępnego. Na tym etapie czynności organu administracyjnego ograniczają się wyłącznie do zbadania, czy wskazana w podaniu przyczyna wznowienia mieści się w kategorii przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 i 145a § 1 k.p.a., i czy zachowany został termin do złożenia podania o wznowienie, określony w art. 148 § 1 i 2 oraz 145a § 2 k.p.a. Ponadto organ obowiązany jest zbadać, czy podanie złożone zostało przez podmiot, któremu przysługują prawa strony. W przypadku zaistnienia ww. przesłanek, na podstawie art. 149 § 1 k.p.a., organ wydaje postanowienie o wznowieniu postępowania, natomiast brak którejkolwiek z przesłanek stanowi podstawę do odmowy wznowienia postępowania w oparciu o art. 149 § 3 k.p.a. Jednak należy mieć na względzie, że ww. formuła nie będzie miała zastosowania w każdym przypadku. A mianowicie w przypadku gdy podstawą wznowienia jest przesłana określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., odmowa wznowienia postępowania może nastąpić jedynie gdy brak przymiotu strony jest oczywisty. Natomiast gdy kwestia legitymacji składającego wniosek nie jest bezsporna i zachodzi potrzeba jej badania, to nieuchronnie powoduje to przejście do merytorycznej oceny powołanej przesłanki niezawinionego braku udziału strony w postępowaniu z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 233/08, oraz z dnia 28 maja 2008 r., sygn. akt II GSK 149/08, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Ponadto wskazania wymaga, że zgodnie z ugruntowanym w tej kwestii orzecznictwem sądowoadministracyjnym, jeżeli podmiot, który wnosi podanie uważa, że przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu, a został w tym postępowaniu pominięty, to weryfikacja twierdzeń wnoszącego podanie następuje w następnej fazie postępowania prowadzonego już po wydaniu postanowienia w trybie art. 149 § 1 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 1998 r., sygn. akt IV SA 116/98, publ. LEX nr 43747). A zatem ocena wniosku o wznowienie postępowania, opartego na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. de facto pod względem wystąpienia ewentualnych negatywnych przesłanek przedmiotowych, winna nastąpić wyłączenie na drugim etapie postępowania, na którym dokonuje się merytorycznej oceny wniosku o wznowienie postępowania, chyba że - jak wskazuje się w aktualnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym - brak przymiotu strony jest oczywisty. W przedmiotowym wniosku o wznowienie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę wieży RTV w Ł. B. i A. K. wskazali właśnie na przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którą jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, to wznawia się postępowanie w sprawie. Mając na względzie przedstawione wyżej stanowisko judykatury sądowoadministracyjnej należy stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie organ błędnie zastosował art. 149 § 3 k.p.a. odmawiając skarżącym wznowienia postępowania. Ocena przymiotu strony wyżej wymienionych winna nastąpić na etapie oceny merytorycznej wniosku o wznowienie, którą organ administracyjny władny jest przeprowadzić po wszczęciu postępowania wznowieniowego. Ponadto wskazania wymaga, że w rozważaniach organów obu instancji brak jest odniesienia się do normy art. 28 k.p.a. W postępowaniu nadzwyczajnym dot. decyzji o pozwoleniu na budowę nie wystarczy bowiem powołać się na normę prawa materialnego, jaką jest art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Należy mieć na względzie, że w takim postępowaniu ww. przepis Prawa budowlanego jest normą lex specialis względem przepisu Kodeksu postępowania administracyjnego, jednak nie powoduje wyłączenia jego stosowania. Wzajemna relacja między obu regulacjami jest tego rodzaju, że przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego zawęża, ale nie sprawia że przepis art. 28 k.p.a., nie ma zastosowania w zakresie ustalania stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. W orzecznictwie i doktrynie wyrażany jest pogląd, że przepis art. 28 k.p.a. ma zastosowanie w sprawie pozwolenia na budowę albowiem na jego podstawie posiłkowo ustala się interes prawny podmiotów wskazanych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 208/06, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/ i "Prawo budowlane. Komentarz" pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2007 r., s. 332). Dodatkowo organ pomiął również treść art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego. Przepis ten stanowi, że obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7. Powyższy przepis jest więc gwarantem ochrony interesu osób trzecich, co zupełnie pominęły w przedmiotowej sprawie organy administracyjne. Organy administracyjne winny mieć na względzie, że z uwagi na aktualną treść art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego realizacja praw wskazanych w art. 5 ust. 2 tej ustawy może nastąpić na etapie postępowania o pozwoleniu na budowę. A zatem w postępowaniu wznowieniowym atrybut strony postępowania przysługuje nie tylko właścicielom (użytkownikom wieczystym, zarządcom) działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji, ale również właścicielom działek dalej położonych, jeśli zamierzona inwestycja będzie miała wpływ na ich interesy chronione przepisem art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego. Powyższe oznacza, że w przedmiotowej sprawie organy obu instancji błędnie ograniczyły się do zbadania interesu prawnego przez pryzmat jedynie przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, w którym to przepisie jest mowa o obszarze oddziaływania obiektu. Organy te winny bowiem ocenić przymiot strony wyżej wymienionych również z punktu widzenia art. 28 k.p.a. Dodatkowo wskazania wymaga, że w postępowaniach nadzwyczajnych (wznowieniowym, nieważnościowym) organ prowadzący postępowanie winien na nowo ustalić krąg podmiotów uprawnionych do występowania w takim postępowaniu w roli strony. W ugruntowanym już orzecznictwie sądowoadministracyjnym niejednokrotnie wskazywano, że w postępowaniu o wznowienie postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę krąg podmiotów ustala się na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 k.p.a. Organy administracyjne winny mieć na względzie, że krąg stron biorących udział w postępowaniu nadzwyczajnym nie zawsze pokrywa się z kręgiem podmiotów biorących udział w postępowaniu zwykłym. Organy rozpoznają bowiem nową sprawę w stosunku do załatwionej decyzją ostateczną, która to stanowi przedmiot nowego postępowania. Jak wynika z akt sprawy organy obu instancji ograniczyły się do stwierdzenia, że nieruchomość skarżących (działka nr [...]) nie została umieszczona w postępowaniu zwykłym w obszarze oddziaływania. Zgodnie z zaprezentowanym wyżej stanowiskiem judykatury w tym zakresie winny dokonać własnej oceny - przez pryzmat przepisów prawa materialnego - czy rzeczywiście ich nieruchomości w takim obszarze powinny się znaleźć. Dopiero po przeprowadzeniu takiej analizy można uznać, że żaden przepis nie nakładał obowiązku umieszczenia ich działki w tym obszarze, a zatem, że w istocie B. i A. K. nie posiadali przymiotu strony w postępowaniu zwykłym. W przedmiotowej sprawie brak jest takich rozważań dokonanych przez organy obu instancji. Ponadto z akt sprawy wynika, że skarżący w sąsiedztwie przedmiotowej wieży nadawczej posiadają nie tylko jedną działkę nr [...], na którą wskazały organy obu instancji, lecz także inne działki (jeszcze trzynaście), w tym zabudowane. Ponadto w decyzji organów obu instancji nie wynika dlaczego jedynie działka nr [...], jako stanowiąca grunty orne i pastwiska trwałe, była brana pod uwagę przy ocenie interesu prawnego skarżących. Z akt sprawy wynika, że działka ta nie jest działką, która położona jest najbliżej wieży nadawczej, ponieważ to działka nr [...] należąca do skarżących położona jest bliżej wieży i w odróżnieniu od działki nr [...] znajdują się na niej użytki rolne zabudowane. W związku z powyższym postępowanie organów obu instancji w tym zakresie należy uznać za niewystarczające, a zatem przeprowadzone z naruszenie podstawowej zasady Kodeksu postępowania administracyjnego, a mianowicie zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w m.in. w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Ponadto skarżący mają rację wskazując, że organy nie dokonały dokładnych pomiarów odległości pomiędzy przedmiotową wieżą a zabudowaniami do nich należącymi, co w ocenie Sądu bezwątpienia czyni, że ocena interesu prawnego, a co za tym idzie – przymiotu strony, nie jest oczywista i nie mogła uprawniać do zastosowania art. 149 § 3 k.p.a. Mając na względzie powyższe, na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. W pkt II i III orzeczono na podstawie art. 152 i 200 p.p.s.a.