VII SA/Wa 1223/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2011 r. sprawy ze skargi W. L. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lutego 2011r. na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1, w zw. z art. 156 § 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), po przeprowadzeniu wszczętego na wniosek W. L. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...].06.2007 r., utrzymującego w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. nr [...] z dnia [...].04.2007 r. - odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...].06.2007r. W uzasadnieniu organ wskazał, że z akt sprawy wynika, że decyzją nr [...] z dnia [...].02.2007 r., PINB w W. nakazał W. L. rozbiórkę samowolnie wybudowanego ogrodzenia działki nr ew. [...] obr. [...] wzdłuż granicy pomiędzy działkami nr ew. [...] i [...] oraz wzdłuż granicy pomiędzy działkami nr ew. [...] i [...] w drodze gminnej - ulicy [...] w Z. Decyzji nadany został rygor natychmiastowej wykonalności z uwagi na zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia. Skarżąca nie wykonała obowiązku wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. nr [...] z dnia [...].02.2007 r. W związku z niewykonaniem obowiązku rozbiórki ogrodzenia organ powiatowy postanowieniem nr [...] z dnia [...].03.2007 r., nałożył na W. L. grzywnę w celu przymuszenia z pouczeniem, że w razie niewykonania obowiązku rozbiórki zostanie orzeczone wykonanie zastępcze. Następnie postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. Nr [...] z dnia [...].04.2007 r., organ powiatowy orzekł, iż nakaz rozbiórki przedmiotowego ogrodzenia zostanie w trybie postępowania egzekucyjnego wykonany zastępczo przez inną osobę na rzecz zobowiązanej oraz nałożył na skarżąca kwotę 5000 zł tytułem zaliczki na koszty wykonania zastępczego. Postanowieniem nr [...] z dnia [...].06.2007 r., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie PINB w W. Nr [...] z dnia [...].04.2007 r. Zgodnie z brzmieniem art. 128 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w celu zastosowania środka egzekucyjnego określonego w art. 127 organ egzekucyjny doręcza zobowiązanemu: 1) odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32; 2) postanowienie, że obowiązek objęty tytułem wykonawczym zostanie w trybie postępowania egzekucyjnego wykonany zastępczo przez inną osobę za zobowiązanego, na jego koszt i niebezpieczeństwo. § 2. W postanowieniu o zastosowaniu wykonania zastępczego organ egzekucyjny może wezwać zobowiązanego do wpłacenia w oznaczonym terminie określonej kwoty tytułem zaliczki na koszty wykonania zastępczego, z pouczeniem, że w przypadku niewpłacenia kwoty w tym terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. Tym samym w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowienie WINB nr [...] z dnia [...].06.2007 r., utrzymujące w mocy postanowienie PINB w W. nr [...] z dnia [...].04.2007 r. nie jest obarczone żadną wadą z art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Wskazane rozstrzygnięcie nie zostało bowiem wydane z naruszeniem przepisów o właściwości ani bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, nie zostało skierowane do osoby nie będącej stroną w sprawie, było wykonalne w dniu jego wydania, jego wykonanie nie wywoła czynu zagrożonego karą i nie zawiera wady powodującej jego nieważność z mocy prawa. Jakkolwiek organ powiatowy postanowieniem utrzymanym w mocy przez postanowienie [...] WINB nr [...] z dnia [...].06.2007 r., nie uzasadnił wysokości nałożonej na zobowiązaną zaliczki na poczet kosztów wykonania zastępczego, to jednak nie stanowi to naruszenia prawa o charakterze rażącym. Wysokość nałożonej zaliczki pozostawiona jest bowiem uznaniu organów administracji. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy kwota ta nie może być uznana za rażąco wygórowaną. Natomiast o orzeczeniu wykonania zastępczego skarżąca została poinformowana postanowieniem nr [...] z dnia [...].03.2007 r., o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, iż w razie niewykonania obowiązku wynikającego z decyzji rozbiórkowej zostanie orzeczone wykonanie zastępcze. Ponadto brak pouczenia w postanowieniu PINB w W. nr [...] z dnia [...].04.2007 r., o prawie wniesienia zażalenia na to postanowienie nie stanowi rażącego naruszenia prawa. W. L. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2010 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] marca 2011r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu wniosku W. L. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2010r. odmawiającym stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. - utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] lutego 2010 r. W uzasadnieniu organ podał, że skarżąca nie wykonała obowiązku wynikającego z decyzji nakazującej rozbiórkę ogrodzenia. W związku z niewykonaniem obowiązku organ powiatowy postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2007 r. nałożył na W. L. grzywnę w celu przymuszenia z pouczeniem, że w razie niewykonania obowiązku rozbiórki spornego obiektu budowlanego zostanie orzeczone wykonanie zastępcze. Następnie PINB w W. postanowieniem Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r., orzekł, iż nakaz rozbiórki przedmiotowego ogrodzenia zostanie w trybie postępowania egzekucyjnego wykonany zastępczo przez inną osobę na rzecz zobowiązanej oraz nałożył na skarżąca kwotę 5000 zł tytułem zaliczki na koszty wykonania zastępczego. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. [...] WINB utrzymał w mocy postanowienie PINB w W. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. W tych okolicznościach faktyczno-prawnych, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r., nie jest obarczone wadą rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Rozstrzygnięcie to nie jest również obarczone żadną z pozostałych wad prawnych o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1-7 Kpa. W. L. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].03.2011r. domagając się jego uchylenia. W uzasadnieniu skargi podniosła, że wyrokiem z dnia 29 lipca 2010r. w sprawie sygn. akt. VII SA/Wa 505/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w W. z 2001r. o zaliczeniu ulicy [...] do kategorii dróg gminnych. Unieważnienie uchwały Rady Miejskiej miało ten skutek, że ulica [...] nigdy nie była drogą gminną, a zatem wszystkie ustalenia organu nadzoru budowlanego były wadliwe, bo dotyczyły "drogi gminnej". W wydanych decyzjach i postanowieniach dotyczących sprawy rozbiórki ogrodzenia w drodze gminnej - ulicy [...] podstawą ich wydania były przepisy ustawy Prawo budowlane, gdy tymczasem wobec unieważnienia uchwały Rady Miejskiej z 2001r. ustawa Prawo budowlane nie miała w niniejszej sprawie zastosowania. Tym samym decyzja o nakazie rozbiórki ogrodzenia, postanowienie nr [...] o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, jak również zaskarżone w niniejszym postępowaniu postanowienie PINB nr [...] o zastępczym wykonaniu rozbiórki (jako konsekwencja decyzji o nakazie rozbiórki) i postanowienie WINB nr [...] utrzymujące je w mocy, zostały wydane bez podstawy prawnej. Nadto skarżąca zarzuciła, że postanowienie PINB nr [...] o zastępczym wykonaniu rozbiórki nie zawiera w ogóle uzasadnienia, co stanowi o istotnym naruszeniu przepisów art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a. Nie jest wiadomo bowiem, dlaczego zobowiązano ją do wpłaty "zaliczki" w wysokości 5000zł, na poczet rozbiórki krótkiego, 20 metrowego ogrodzenia z siatki i słupków metalowych. Postanowienie nie zawiera również uzasadnienia, czego dotyczą koszty egzekucyjne i dlaczego zostały ustalone w takiej, a nie innej wysokości. W odpowiedzi na skargę W. L., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu, że wyrokiem z dnia 29 lipca 2010r., sygn. akt VII SA/Wa 505/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w W. z 2001 r. o zaliczeniu ulicy [...], przy której zlokalizowane jest ogrodzenie, do kategorii dróg gminnych organ wskazał, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności badał stan faktyczny i prawny z daty wydania postanowienia, nie zaś okoliczności, które zaistniały potem. Dlatego powołany wyrok WSA w Warszawie nie rzutuje na trafność podjętego rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zarzutu braku uzasadnienia wysokości zaliczki na poczet wykonania zastępczego rozbiórki ogrodzenia, organ wyjaśnił, iż dokonując dobrowolnie rozbiórki zobowiązana uniknęłaby ponoszenia tak wysokich kosztów. Pozostałe zarzuty podniesionych w skardze, w ustalonym stanie faktycznym i prawnym, pozostają zdaniem organu bez wpływu na prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.). Skarga nie jest zasadna. Nie jest w sprawie kwestionowane, że skarżąca nie wykonała obowiązku wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. nr [...] z dnia [...].02.2007 r. nakazującej rozbiórkę samowolnie wybudowanego ogrodzenia działki nr ew. [.....] obr. [...] wzdłuż granicy pomiędzy działkami nr ew. [...] i [...] oraz wzdłuż granicy pomiędzy działkami nr ew. [...] i [...] w drodze gminnej - ulicy [...] w Z. Decyzji tej nadany został rygor natychmiastowej wykonalności. W związku z niewykonaniem obowiązku rozbiórki ogrodzenia, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. postanowieniem Nr [...] z dnia [...].04.2007 r., orzekł, iż nakaz rozbiórki przedmiotowego ogrodzenia zostanie w trybie postępowania egzekucyjnego wykonany zastępczo przez inną osobę oraz nałożył na skarżąca kwotę 5000 zł tytułem zaliczki na koszty wykonania zastępczego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...].06.2007 r. utrzymał w mocy ww. postanowienie PINB w W. z dnia [...].04.2007 r. Należy zauważyć, że podstawą prawną kwestionowanego postanowienia był przepis art. 128 § 1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, który stanowi, iż w celu zastosowania środka egzekucyjnego określonego w art. 127 organ egzekucyjny doręcza zobowiązanemu: 1) odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32; 2) postanowienie, że obowiązek objęty tytułem wykonawczym zostanie w trybie postępowania egzekucyjnego wykonany zastępczo przez inną osobę za zobowiązanego, na jego koszt i niebezpieczeństwo. § 2. W postanowieniu o zastosowaniu wykonania zastępczego organ egzekucyjny może wezwać zobowiązanego do wpłacenia w oznaczonym terminie określonej kwoty tytułem zaliczki na koszty wykonania zastępczego, z pouczeniem, że w przypadku niewpłacenia kwoty w tym terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. Z akt sprawy wynikało bezspornie, że skarżąca uchylała się od wykonania nałożonego na nią obowiązku rozbiórki przedmiotowego ogrodzenia, dlatego orzekające w sprawie organy zasadnie przyjęły, że konieczny jest środek egzekucyjny w postaci wykonania zastępczego, znajdujący oparcie w art. 127 i 128 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Nadto z § 2 art. 128 ww. ustawy wynika, że organ egzekucyjny mógł wezwać zobowiązaną do wpłacenia określonej kwoty pieniężnej tytułem zaliczki na koszty wykonania zastępczego. Określenie jej wysokości pozostawiono do uznania organu egzekucyjnego. Zarzut nadmiernie wysokiej zaliczki ustalonej na ten cel nie mógł być podstawą do stwierdzenia nieważności, jeśli zważyć że koszty te wynikają nie tylko z samej rozbiórki, ale także np. kosztów transportu i mieszczą się ramach istniejących trudności ze znalezieniem odpowiedniego do takiej sytuacji wykonawcy. Z kolei zamierzonego celu nie mogły osiągnąć te zarzuty skargi, które dotyczyły kwestionowania samego nakazu rozbiórki, jako że mogą one być podnoszone jedynie w ewentualnym nadzwyczajnym postępowaniu mającym na celu wzruszenie nakazu rozbiórki ogrodzenia. Słusznie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wskazał, że choć wyrokiem z dnia 29 lipca 2010r., sygn. akt VII SA/Wa 505/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w W. z 2001 r. o zaliczeniu ulicy [...], przy której zlokalizowane jest ogrodzenie, do kategorii dróg gminnych, to w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...].06.2007 r., organ nadzorczy badał stan faktyczny i prawny z daty wydania postanowienia, nie zaś okoliczności, które zaistniały potem. Powołany wyrok WSA w Warszawie nie miał wpływu na ocenę postanowienia kwestionowanego w nadzwyczajnym trybie. Chociaż za słuszny uznać należy zarzut braku należytego uzasadnienia postanowień organu obu instancji o zastosowaniu wykonania zastępczego, co do określenia wysokości zaliczki na poczet zastępczego wykonania rozbiórki ogrodzenia, to w świetle przesłanek do zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie może być on samoistną przyczyną stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. Jednocześnie słusznie organ nadzorczy wyjaśnił, iż dokonując dobrowolnie rozbiórki, zobowiązana uniknęłaby ponoszenia tak wysokich kosztów. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako nieuzasadnioną oddalił.