VII SA/Wa 1229/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mariola Kowalska, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), Protokolant st. ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2018 r. sprawy ze skargi [...] Spółka Jawna [...] z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2017 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz [...] Spółka Jawna [...] z siedzibą w [...] kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez [...] sp. jawna [...] z siedzibą w [...] decyzją z [...] marca 2017 r. (znak: [...]) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję własną decyzję z [...] stycznia 2017 r. (znak: [...], [...]) odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2011 r. (znak: [...]) wydaną w postępowaniu naprawczym. Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] listopada 2011 r. utrzymał w mocy decyzję PINB w [...] - Powiat [...] z [...] grudnia 2010 r. (nr [...]) którą organ I instancji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.), nakazał Spółce - inwestorowi robót budowlanych, doprowadzenie wykonanych robót budowalnych do stanu poprzedniego. Organ odwoławczy wyjaśnił, że dokonana przez Spółkę samowolna przebudowa dwóch pomieszczeń magazynowych na spopielarnie zwłok w budynku przy [...] w [...], nie może być zalegalizowana z uwagi na § 8 ust. 1 pkt 6 uchwały Rady Miasta [...] z [...] listopada 2010 r., [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] (Dz. Urz. Woj. [...] nr [...], poz. [...]), zgodnie z którym na obszarze planu UP1 (tereny zabudowy usługowej - usługi publiczne), gdzie znajduje się sporny obiekt budowlany, dopuszcza się lokalizację obiektów i urządzeń związanych z działalnością pogrzebową i pokrewną z wyjątkiem lokalizacji spopielani. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 kwietnia 2012 r. II SA/Kr 93/12 oddalił skargę [...] sp. jawna [...] z siedzibą w [...] na tę decyzję, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 14 lutego 2014 r., II OSK 2224/12 oddalił skargę kasacyjną Spółki od tego wyroku. W piśmie z 3 czerwca 2015 r. skarżąca zwróciła się do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej ostatecznej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu Spółka podniosła, że WSA w Krakowie wyrokiem z 28 czerwca 2013 r., II SA/Kr 351/11 stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta [...] z [...] listopada 2010 r. (nr [...]) w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]". Sąd II instancji wyrokiem z 7 maja 2015 r. II OSK 2304/13 oddalił skargę kasacyjną Gminy Miejskiej [...] od tego wyroku. W tych okolicznościach faktycznych i prawnych (wyeliminowanie m.p.z.p. z obrotu prawnego z mocą wsteczną) należy przyjąć, że decyzja w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowalnego została wydana bez podstawy prawnej. Spółka powołała się na wyrok NSA z 25 maja 2012 r., II OSK 400/11 i podniosła, że zgodnie z tym wyrokiem stwierdzenie nieważności m.p.z.p. który obowiązywał w chwili wydania decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi podstawę do przyjęcia, że pozwolenie budowlane zostało wydane bez podstawy prawnej. Z akt sprawy wynika, że Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego postanowieniem z [...] sierpnia 2015 r. (znak: [...]) działając na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w tej sprawie, a po rozpoznaniu wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy postanowieniem z [...] września 2015 r. (znak: [...]) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Te postanowienia zostały uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 8 września 2016 r., VII SA/Wa 2697/15. Sąd stwierdził, że z oczywistych względów, z uwagi na chwilę wydania, orzeczenia sądowe w sprawie stwierdzenia nieważności m.p.z.p. nie mogły być znane Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz NSA w chwili orzekania w sprawie decyzji dotyczącej zmiany sposobu użytkowania. W związku z tym nie zachodzi "inna uzasadniona przyczyna" odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 61 a § 1 k.p.a.). W tych okolicznościach faktycznych i prawnych Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] stycznia 2017 r. (znak: [...]) działając na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a., odmówił Spółce stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2011 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, wyjaśnił istotę nadzwyczajnego postępowania (o stwierdzenie nieważności decyzji) i wydania decyzji bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że plan zagospodarowania przestrzennego obowiązywał w dniu wydania decyzji kwestionowanej w trybie nadzwyczajnym. W związku z tym stwierdzenie nieważności tego planu "w żaden sposób nie wpływa" na decyzję [...]WINB z [...] listopada 2011 r. Organ dodał, że nie podziela stanowiska wyrażonego przez NSA w wyroku powołanym we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, zaś odmienna interpretacja danego przepisu prawa znajdująca oparcie w orzecznictwie sądowym, nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Z tych powodów, zdaniem GINB, decyzja [...]WINB z [...] listopada 2011 r. nie jest dotknięta wadą o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ani też inną wadą powodującą stwierdzenie jej nieważności. [...] sp. jawna [...] z siedzibą w [...] złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym powtórzyła stanowisko zawarte we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] marca 2017 r. utrzymał w mocy własną decyzję z [...] stycznia 2017 r. W uzasadnieniu organ stwierdził, że rozbieżności w orzecznictwie dotyczące skutku stwierdzenia nieważności m.p.z.p. dla decyzji o pozwoleniu na budowę nie wypełniają przesłanki rażącego naruszenia prawa o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. GINB dodał, że w rozpoznawanej sprawie nie może być mowy o oczywistości naruszenia przepisu prawa i nie można przyjąć, że w skutki ekonomiczne i gospodarcze tej decyzji uzasadniają jej wyeliminowanie z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia nieważności. W skardze na tę decyzję skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniosła, że zgodnie z wyrokiem NSA z 25 maja 2012 r., II OSK 400/11 stwierdzenie nieważności planu zagospodarowania przestrzennego, w oparciu o postanowienia którego została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę, stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności tej decyzji jako wydanej bez podstawy prawnej. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć Sąd nie podziela argumentów przytoczonych w jej uzasadnieniu. W zaskarżonej do Sądu decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdził, że ta decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie jest dotknięta wadami określonymi w art. 156 § 1 k.p.a. skutkującymi koniecznością stwierdzenia jej nieważności. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie ma przede wszystkim podstaw do przyjęcia, że późniejsze wyeliminowanie z obrotu prawnego m.p.z.p., z postanowieniami którego niezgodna była sporna inwestycja i która to niezgodność była podstawą wydania niekorzystnej dla strony decyzji, oznacza, że ta decyzja jest dotknięta kwalifikowaną wadą o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W toku postepowania administracyjnego oraz w skardze do sądu skarżąca powołując wyrok NSA z 25 maja 2012 r. II OSK 400/11 wywodziła, że stwierdzenie nieważności m.p.z.p. który obowiązywał w chwili wydania kwestionowanej w trybie nadzwyczajnym decyzji [...]WINB z [...] listopada 2011 r. wydanej w postępowaniu naprawczym (art. 51 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego) stanowi podstawę do przyjęcia, że ta decyzja została wydana bez podstawy prawnej. Przede wszystkim należy przypomnieć, że skutkiem stwierdzenia nieważności danego aktu prawnego (decyzji, uchwały) jest jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą wsteczną (od dnia wydania, podjęcia) tj. ex tunc. Z tego powodu stanowisko organu wyrażone w decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności oraz decyzji utrzymującej w mocy tę decyzję, że w chwili wydania decyzji w postępowaniu naprawczym obowiązywał m.p.z.p., w związku z tym nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności tej decyzji nie jest prawidłowe. W związku z tym konieczne jest rozstrzygnięcie, czy w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego) dla stwierdzenia nieważności tej decyzji wystarczy sam brak m.p.z.p (na skutek stwierdzenia jego nieważności), czy też niezbędne jest również badanie innych jeszcze okoliczności sprawy, mogących świadczyć o tym, że nie było innych przeszkód prawnych dla wybudowania spornej inwestycji., a zatem że decyzja o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego była obarczona wadą o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Innymi słowy, czy rację ma skarżąca Spółka, że w niniejszej sprawie organ miał dostateczne podstawy do zastosowania art 156 § 1 pkt 2 k.p.a. opierając się wyłącznie na tym, że stwierdzono nieważność m.p.z.p. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie stwierdzenie nieważności aktu, w oparciu o który wydano inną decyzję, nie oznacza niemalże automatycznego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji zależnej. Inaczej mówiąc, zdaniem Sądu sam fakt stwierdzenia nieważności m.p.z.p. nie stanowi dostatecznej podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB. Niezbędne jest zbadanie i ocena również innych okoliczności sprawy, w szczególności rozważenie skutków społeczno - gospodarczych wadliwej w ten sposób decyzji o doprowadzeniu robot budowlanych do stanu poprzedniego. Tych skutków w rozpoznawanej sprawie organ nie rozważył. Nie zbadał np. powodów dla których stwierdzono nieważność m.p.z.p. dla terenu na którym znajduje sporna inwestycja. Te powody, zdaniem Sądu, mogą rzutować na ocenę ciężaru naruszenia prawa przez decyzję o doprowadzeniu obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. W konkluzji Sąd stwierdza, że organ nie może ograniczyć się do stwierdzenia, że nie było w sensie prawnym m.p.z.p. na którym oparto decyzję o doprowadzeniu robot budowlanych do stanu poprzedniego. Jest zobowiązany rozważyć czy stwierdzenie nieważności decyzji [...] WINB z tego powodu, ze względu na przyczyny wyeliminowania m.p.z.p., byłoby usprawiedliwione z punktu widzenia zasady praworządności. Innymi słowy, czy istnienie w obrocie prawnym decyzji o doprowadzeniu robót budowlanych do stanu poprzedniego, wadliwej ze względu na stwierdzenie nieważność m.p.z.p. obrażałoby obowiązujący porządek prawny. Pomocne przy wyjaśnieniu powyższych wątpliwości może być na przykład sprawdzenie przez organ administracji, w jaki sposób potoczyła się sprawa dotycząca m.p.z.p. po stwierdzeniu nieważności dotychczasowego planu. Organ nie ustalił także, czy w świetle poprzednio obowiązującego planu taka inwestycja byłaby dopuszczalna. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organy powyższych kwestii nie wyjaśniły. Dopuściły się zatem naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Odnosząc się do stanowiska skarżącego odnośnie tego, że decyzja organu nadzoru budowlanego została wydana bez podstawy prawnej, należy wyjaśnić, że w piśmiennictwie przyjmuje się, że decydujący dla oceny istnienia tej wady jest moment wydawania decyzji. Nie ma wątpliwości, że ta podstawa prawna istniała w dniu wydania kwestionowanej decyzji. Prowadząc na nowo postępowanie organ zobowiązany będzie do rozważenia wszystkich okoliczności sprawy tj. powodów, dla których stwierdzono nieważność m.p.z.p. w kontekście wpływu jej kwalifikowanej wadliwości na legalność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2011 r., spełnienia przez inwestora pozostałych wymogów legalizacji inwestycji określonych w przepisach prawa budowlanego, a przede wszystkim skutków społeczno-gospodarczych wydania decyzji [...] WINB, mając na uwadze wyjątkowość instytucji stwierdzenia nieważności. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy.