VII SA/Wa 1233/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak- Pęczkowska, , Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak, , Protokolant st. ref. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi E. A. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2013 r. znak [...] w przedmiocie doprowadzenia zabytku - strefy ochrony konserwatorskiej do jak najlepszego stanu skargę oddala [...] Konserwator Zabytków decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012r. działając na podstawie art. 45 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ( Dz. U. nr 162 poz. 1568 ze zm) zobowiązał E. M. A. do doprowadzenia zabytku strefy ochrony konserwatorskiej " [...]" wpisanej do rejestru zabytków pod numerem [...] do stanu jak najlepszego poprzez zdemontowanie ogrodzenia wykonanego na dachu budynku przy ul. [...] w W. w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Organ wskazał, że wpisanie do rejestru zabytków strefy ochrony konserwatorskiej oznacza, że ochronie podlegają elementy kształtujące bryłę i wygląd zewnętrzny obiektów wchodzących w skład strefy ochrony konserwatorskiej. Modernizacja istniejącej architektury powinna się odbywać z poszanowaniem dla rozwiązań architektonicznych poszczególnych obiektów, jak i stylistyki zabudowy [...]. Wykonując prace w obrębie dachu przedmiotowego budynku, nie zastosowano zasad, o których mowa powyżej. Wysokie ogrodzenie na lukarnach budynku przy ul. [...] jest widoczne w perspektywie tej ulicy, wobec czego ma ono wpływ na wygląd tego fragmentu strefy ochrony konserwatorskiej [...]. Ogrodzenie akcentuje dobudowane w latach późniejszych lukarny(po wybudowaniu pierwotnej bryły budynku). Spowodowało ono optyczne podwyższenie lukarn, co zaburzyło kompozycję bryły tego budynku. Obecnie, lukarny wraz z ogrodzeniem stanowią wyraźny element, który zaburzając harmonijną kompozycję bryły budynku negatywnie oddziaływuje na wygląd założenia urbanistycznego ulicy [...], stanowiącej fragment chronionego obszaru. Dodatkowym elementem mającym wpływ na obniżenie walorów achitektonicznych chronionego obszaru jest forma i materiał, z jakiego wykonano ogrodzenie. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją znak: [...] z dnia [...] marca 2013r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że historycznym układem urbanistycznym, w myśl art. 3 pkt 12 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zbytkami, jest przestrzenne założenie miejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Żadnych wątpliwości nie budzi okoliczność, iż historyczny układ urbanistyczny, na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b cyt. ustawy, jest zabytkiem nieruchomym, który podlega ochronie i opiece, bez względu na stan zachowania. Zatem, układ urbanistyczny może zostać objęty formą ochrony zabytków, przewidzianą w art. 7 cyt. ustawy, w tym może zostać wpisany do rejestru zabytków. W takim przypadku ochronie konserwatorskiej podlegają nie tylko istniejące relacje przestrzenne pomiędzy zabudową i zielenią, linia zabudowy, historyczne podziały własnościowe, ale także wygląd zewnętrzny poszczególnych budynków, determinujący ogólny wygląd i kształt układu. .Dlatego też, pomimo, iż budynki, znajdujące się na terenie takiego układu, nie są objęte indywidualnym wpisem do rejestru zabytków, podejmowanie przy nich działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany ich wyglądu, może zostać dokonane tylko po uzyskaniu pozwolenia konserwatorskiego. Ingerencja w bryłę budynku, jego elewację i wygląd zewnętrzny, która nie jest zgodna z przyjętą praktyką konserwatorską będzie bowiem wpływać ujemnie na całą historyczną substancję danego układu urbanistycznego, powodując trwały uszczerbek dla jego walorów zabytkowych. Materialno-prawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 45 ust 1 pkt 2 ustawy ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którym, w przypadku gdy bez wymaganego pozwolenia organu konserwatorskiego lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu wykonano przy zabytku wpisanym do rejestru prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane, badania konserwatorskie i architektoniczne lub inne działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt. 6-8 i 10-12, wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję zobowiązującą do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie. Stosownie do zapisu art. 44 ust. 4 wykonanie prac na własny koszt leży w gestii osoby, która dopuściła się naruszenia przepisów o zabytkach lub naruszyła zakres i warunki określone w pozwoleniu. W omawianej sprawie bezspornym jest, że przedmiotowe ogrodzenie zostało umieszczone na terenie układu urbanistycznego [...] bez wymaganego pozwolenia, o którym mowa w art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Wobec powyższego, organ odwoławczy uznał, iż słusznie stosownie do art. 45 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy, wojewódzki konserwator zabytków wydał decyzję nakazującą przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu, określając termin wykonania tej czynności. Ponadto konserwator wyczerpująco uzasadnił zastosowanie jednego z dwóch możliwych wariantów decyzji nakazowej przewidzianych wart. 45. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca E. A. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zarzucała organowi naruszenie prawa materialnego art. 3 pkt 12 i 13 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez dokonanie błędnej analizy zasad ochrony konserwatorskiej. Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania art. 7,28,77 ,80 i 109 § 1 kpa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca podnosiła, że budynek przy ul. [...] w W. nie został indywidualnie wpisany do rejestru zabytków i w tej sytuacji nie stanowi on elementu chronionego wpisem układu urbanistycznego [...]. Z faktu tego winien wypływać wniosek o zróżnicowanym stopniu ochrony w zależności od tego czy obiekt jest objęty samoistnym wpisem do rejestru zabytków czy też stanowi on element układu lub zespołu wpisanego do rejestru. Rozstrzygnięcie organu nadmiernie ogranicza prawo własności w stosunku do przedmiotowego budynku budowanego w okresie powojennym. Skarżąca podniosła też, że znajdujące się w sąsiedztwie obiekty zabytkowe posiadają ogrodzone na dachu tarasy których nie muszą rozbierać, co prowadzi do różnicowania podmiotów na podstawie bliżej nieokreślonych przesłanek. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podnosząc jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji odpowiadają przepisom prawa. Sąd kontrolował decyzję Ministra Kultury znak: [...] z dnia [...] marca 2013r. którą organ utrzymał w mocy decyzję [...] Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012r. zobowiązującą E. M. A. – B. do doprowadzenia zabytku – strefy ochrony konserwatorskiej [...] wpisanej do rejestru zabytków pod numerem [...] do stanu jak najlepszego poprzez zdemontowanie ogrodzenia wykonanego na dachu budynku przy ul. [...] w W. Niesporne jest, że przedmiotowy budynek nie jest wpisany do rejestru zabytków jedynie znajduje się w obszarze strefy wpisanej do rejestru. Stosownie do dyspozycji art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w przypadku wpisania do rejestru zabytków zespołu budowlanego (powiązanej przestrzennie grupy budynków) przedmiotem ochrony jest ten zespól który tworzą wchodzące w jego skład budynki, ze względu na wyróżniające cechy tegoż zespołu (art. 3 pkt 13 ustawy), m.in. ze względu na formę architektoniczną i styl, w których mieści się też wygląd elewacji budynków. Z tych też względów wpisanie do rejestru zabytków zespołu budowlanego (zespołu nieruchomości z art. 3 pkt 2 ww. ustawy), w którego skład wchodzi określony budynek oznacza, że również jego zewnętrzne elementy są objęte ochroną wynikającą z wpisu do rejestru zabytków w zakresie ochrony zespołu budowlanego. Dla ochrony zabytków ustawodawca przewiduje różne formy i zakresy tej ochrony. Zabytkiem nie jest, bowiem tylko i wyłącznie zindywidualizowany obiekt budowlany wpisany do rejestru zabytku na podstawie decyzji wojewódzkiego konserwatora zabytków, jak chce tego strona skarżąca, ale są nimi także pewne układy przestrzenne stanowiące wartość jako całość, jak również ich elementy. Sama zresztą definicja zabytku i nawiązująca do niej definicja zabytku nieruchomego (art. 3 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytki) wskazuje na części nieruchomości, jak też ich zespoły. Z tego też względu, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwracano uwagę na zróżnicowany zakres ochrony konserwatorskiej wynikający z poszczególnych form ochrony zabytków nieruchomych, tj. układu urbanistycznego i zespołu budowlanego (por. wyroki z dnia 8 stycznia 2008 r. sygn. akt II OSK 1808/06 z dnia 16 czerwca 2011 r. sygn. akt 1599/10; z dnia 27 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 216/11; z dnia 28 września 2011 r. sygn. akt II OSK 668/11- wszystkie orzeczenia publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: orzeczenia.nsa.gov.pl). Koncepcja ta znajduje zresztą swoje bezpośrednie oparcie w przepisie art. 9 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, który wskazuje na możliwość wpisania do rejestru historycznego układu urbanistycznego lub ruralistycznego (zdefiniowanego w art. 3 pkt 12 ww. ustawy) oraz historycznego zespołu budowlanego (zdefiniowanego w art. 3 pkt 13). Zauważyć przy tym trzeba, iż ścisłe zakwalifikowanie do jednej z w/w form w przypadku strefy ochrony konserwatorskiej "[...]" może spowodować pewne trudności z tego względu, że wpisanie owej strefy do rejestru zabytków nastąpiło decyzją z dnia [...] kwietnia 1979 r., a więc pod rządami ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz, U. Nr 10, poz. 48), która nie wyróżniała, jak obecnie obowiązująca ustawa, form ochrony konserwatorskiej. Zgodnie z nią, strefa ochrony konserwatorskiej wraz z rezerwatami i parkami kulturowymi została zakwalifikowana tylko do pojęcia krajobrazu kulturowego (art. 5 pkt 12). Utrzymanie jednak decyzji ostatecznych wydanych na podstawie ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury na podstawie art. 140 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami powodowało konieczność ponownego określenia zakresu ochrony udzielonej w tej strefie w świetle nowej ustawy. Wymagało to, więc niejako "przełożenia" zakresu mocy obowiązującej decyzji o wpisie do rejestru na zakres ustawy z dnia 23 lipca 2006 r. Jak wskazano w nazwie omawianej strefy ochrony konserwatorskiej dotyczy ona ulic i Parku [...], jednakże w jej uzasadnieniu jako powody jej utworzenia wskazano również "wartości zabytkowe i artystyczne. Zabudowanie [...] wraz z siatką ulic jest jednolitym zespołem architektonicznym, który powstał w latach międzywojennych XX w. Większość obiektów na tym terenie to dzieła przodujących architektów wówczas działających." Stosownie do dyspozycji art.. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w przypadku wpisania do rejestru zabytków zespołu budowlanego ( powiązanej przestrzennie grupy budynków na wskazanych ulicach ) przedmiotem ochrony konserwatorskiej jest ten zespół, który tworzą wchodzące w jego skład budynki ze względu na wyróżniające cechy tegoż zespołu ( art. 3 pkt 13 ustawy) min ze względu na formę architektoniczną i styl, w którym mieści się też wygląd elewacji budynków. Z tegoż też względu wpisanie do rejestru zabytków zespołu budowlanego w skład którego wchodzi określony budynek oznacza, że również jego zewnętrzne elementy objęte są ochroną wynikającą z wpisu do rejestru zespołu budynków ze strefy ochrony konserwatorskiej ( tak NSA w wyroku z 29.07.2012r. w sprawie II OSK 886/11). Z powyższych względów w okolicznościach sprawy organy słusznie przyjęły, że wykonane samowolnie ogrodzenie na dachu budynku przy ul. [...] w W. powoduje zmianę wyglądu budynku, a tym samym ingerencję w strefę ochrony konserwatorskiej bez wymaganej przepisem art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków zgody Konserwatora Zabytków. W tej sytuacji [...] Konserwator Zabytków był zobowiązany do wydania nakazu z art. 45 ust. 1 pkt 2 w/w ustawy. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 151 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.