VII SA/Wa 1234/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Asesor WSA Michał Podsiadło (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 września 2022 r. sprawy ze skargi B. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2022 r. nr KOC/791/Ar/22 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz skarżącej B. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 997 zł (dziewięćdziesiąt dziewięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2022 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. 2. Rozstrzygnięcie to wydano w następujących okolicznościach. 2.1. B. Spółka z o.o. z siedzibą w W. (dalej: spółka, inwestor, strona skarżąca) wystąpiła do Zarządu Dzielnicy [...] o ustalenie warunków i zasad zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z garażem podziemnym, zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą techniczną na działkach ew. nr: [...] z obrębu [...], a w zakresie wjazdu i infrastruktury technicznej na częściach działek ew. nr: ew. [...] i [...] z obrębu [...] oraz na części działki ew. nr [...] z obrębu [...] położonych w rejonie ul. W. w Dzielnicy [...]. 2.2. Decyzją z [...] grudnia 2021 r. nr [...], Zarząd Dzielnicy [...] (dalej: organ I instancji) – na podstawie art. 59 ust. 1, 60 i 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293, ze zm.; dalej: u.p.z.p.) – odmówił ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji. 2.2.1. Organ I instancji powołał się na stanowisko Biura Architektury i Zagospodarowania Przestrzennego Urzędu [...], które w piśmie z 1 września 2021 r. poinformowało, że planowana inwestycja jest sprzeczna ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...]. Organ wskazał, że z przeprowadzonej w sprawie analizy urbanistycznej wynika, że działka, na której zaplanowano inwestycję, położona jest w obszarze, który może być podstawą do oceny w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. W ocenie organu, analiza istniejącego zagospodarowania obszaru wykazała, że planowana inwestycja jest niezgodna z wymogami art. 51 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych oraz z wymogami określonymi w rozporządzeniu. 2.3.2. Mając na uwadze uwarunkowania dotyczące przedmiotowego terenu (zakres obszaru analizowanego), organ I instancji przyjął, że nie można uznać całego obszaru analizowanego za tworzący urbanistyczną całość. Pomimo występowania w sąsiedztwie innych typów zabudowy, można wyznaczyć obszary zabudowy tworzące odrębne urbanistyczne (strefy zabudowy): obszar zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (tereny położone w południowej części obszaru analizowanego w rejonie ulic: S., Z., B.), tereny niezabudowane, tereny ogródków działkowych, tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (położone w bezpośrednim sąsiedztwie obszaru objętego wnioskiem pomiędzy drogą ekspresową [...], ul. M., ul. W.). W związku z powyższym jedność urbanistyczna, na podstawie której można określić kontynuację funkcji i parametrów dla terenu objętego inwestycją w tym przypadku stanowi wyłącznie rejon drogi ekspresowej [...] (teren na północ od ul. W.). Obszar ten w pełni odzwierciedla możliwości inwestycyjne terenu objętego inwestycją, ponieważ uwzględnia ograniczenia wynikające z hałasu, wibracji, drgań i zanieczyszczenia powietrza od drogi ekspresowej i linii kolejowej. W ocenie organu I instancji, zrozumiałym jest, że inwestor zmierza do efektywnego zagospodarowania przedmiotowych nieruchomości przeznaczając je pod realizacje zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Względy ekonomiczne nie mogą jednak przeważać nad zapewnieniem przyszłym mieszkańcom, użytkownikom terenu sąsiadującego z drogą ekspresową [...] ochrony przed negatywnym oddziaływaniem tej drogi. 2.3.3. Organ I instancji stanął na stanowisku, że brak jest szczególnych przesłanek przestrzennych do ustalania warunków zabudowy dla planowanej zabudowy wielorodzinnej. Istniejące w obszarze analizowanym osiedle wielorodzinne nie może w sensie urbanistycznym stanowić takiej przesłanki. W związku z powyższym w przedmiotowej sprawie zasada dobrego sąsiedztwa nie została spełniona, gdyż w obszarze analizowanym (w obszarze stanowiącym jedność urbanistyczną z terenem inwestycji), w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego inwestycje nie ma zabudowy, która stanowiłaby punkt odniesienia dla planowanej inwestycji. Zdaniem organu I instancji, uwzględnienie wniosku inwestora naruszałoby zasadę zachowania ładu przestrzennego. Wnioskowana inwestycja (zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna) nie stanowi kontynuacji występującej w obszarze analizowanym (w obszarze stanowiącym jedność urbanistyczną z terenem objętym inwestycją) funkcji i jest sprzeczna z zasadą tzw. "dobrego sąsiedztwa". Czynnikiem przemawiającym za wydaniem decyzji odmownej, wynikającym z konieczności zachowania ładu przestrzennego jest to, że parametry projektowanej inwestycji (wskaźnik zabudowy, powierzchnia biologicznie czynna i wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej planowanego budynku) nie przystają do warunków istniejących w terenie analizowanym. 2.3.4. W wyniku przeprowadzonej analizy organ stwierdził, że parametry projektowanej inwestycji podane we wniosku odbiegają (przewyższają) parametry zabudowy zlokalizowanej w sąsiedztwie terenu inwestycji. Projektowana zabudowa nie mogłaby bezkolizyjnie współistnieć z obecną zabudową oraz spowodowałaby ograniczenia w dotychczasowym użytkowaniu nieruchomości sąsiednich. Realizacja zabudowy o wysoko5ci do 22 m, wskaźniku zabudowy wynoszącym do 0,35 i powierzchni biologicznie czynnej do 25% jest niezgodna z analizą obszarową terenu. Wnioskowany sposób zagospodarowania działki nie występuje w najbliższym sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem (obszarze stanowiącym jedność urbanistyczną z terenem objętym inwestycją). Przedmiotowa inwestycja spowodowałaby zakłócenie ładu przestrzennego w sąsiedztwie terenu objętego inwestycją. Byłoby to sprzeczne z zasadą "dobrego sąsiedztwa". W związku z powyższym organ I instancji stwierdził, że planowana inwestycja nie spełnia wymogu ustawowego zawartego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., ponieważ narusza zasadę "dobrego sąsiedztwa" i tym samym należy odmówić ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. 2.3.5. W ocenie organu teren objęty inwestycją nie jest położony na obszarze o w pełni wykształconej strukturze funkcjonalno-przestrzennej, ponieważ w tej części Dzielnicy [...] brak podstawowej infrastruktury społecznej (szkoły, przedszkola, biblioteki), infrastruktury komunikacyjnej, infrastruktury technicznej (realizacja nowej zabudowy w tej części miasta będzie wiązała się z koniecznością budowy nowej sieci uzbrojenia terenu). Ponadto planowana inwestycja jest również sprzeczna z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] w zakresie kierunków zagospodarowania przyjętych dla strefy miejskiej w tym rejonie miasta wynikających z nagromadzenia istniejących i planowanych uciążliwości dla zabudowy mieszkaniowej. 2.3. W odwołaniu od tej decyzji, inwestor zarzucił organowi I instancji naruszenie art. 61 ust. 1 u.p.z.p., art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588, ze zm.; dalej: rozporządzenie), art. 9 ust. 5 u.p.z.p., jak również art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. 2.4. Zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2022 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej: SKO, Kolegium organ odwoławczy) utrzymało w mocy ww. decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z [...] grudnia 2021 r. nr [...]. 2.4.1. W uzasadnieniu tej decyzji stwierdzono, że zarzuty odwołania są niezasadne z wyjątkiem zarzutu powołania się przez organ I instancji na Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...]. Zgodnie z art. 9 ust. 5 u.p.z.p., studium nie jest aktem prawa miejscowego i jako takie nie może być podstawą wydania decyzji (np. o warunkach zabudowy). Kolegium podało, że ww. studium zostało powołane posiłkowo, a główna argumentacja sprowadza się do niezgodności wnioskowanej zabudowy z zasadą "dobrego sąsiedztwa", a więc z istniejącą już zabudową w sąsiedztwie rozumianym w ramach obszaru funkcjonalnego, co wynika z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla obszaru sąsiadującego z terenem, na którym lokalizowana jest inwestycja. Jak wynika z decyzji organu I instancji i analizy, jedność urbanistyczną na podstawie której można określić kontynuację funkcji i parametrów dla terenu objętego inwestycją, w tym przypadku stanowi wyłącznie rejon drogi ekspresowej [...] (na północ od ul. W.). 2.4.2. Zdaniem Kolegium, to właśnie sąsiedztwo drogi [...] i linii kolejowej, stanowi specyfikę terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej zabudowy. W sprawie została sporządzona analiza funkcji oraz cech zabudowy terenu. Zarówno dla całego obszaru, jak i jego części stanowiącej jedność urbanistyczną (wyodrębnionego przez urbanistę), średnie warunki parametrów istotnych różnią się od wartości podanych we wniosku, przy czym zasadnicza różnica istnieje między wartościami podanymi we wniosku, a tymi charakteryzującymi jedność urbanistyczną. Kolegium wskazało, że we wniosku jako wskaźnik zabudowy podano 0,35, a w analizie wykazano 0,27/0,32 i 0,15; powierzchnia biologicznie czynna: 35%, w analizie wykazano 25%; wysokość górnej elewacji frontowej: 22 m – w analizie wykazano 10,18 m i 3,69 m. SKO dodało, że w analizie odstąpiono od ustalania ww. parametrów dla wnioskowanej inwestycji, wobec braku podstaw do zrealizowania zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej. Organ odwoławczy uznał zatem, że wnioskowana inwestycja nie stanowiłaby "dobrego sąsiedztwa" w stosunku do istniejącej zabudowy, tj. drogi [...] i linii kolejowej, a w przypadku jej powstania, jej sąsiedztwo byłoby uciążliwe dla mieszkańców domu wielorodzinnego na tym terenie. W ocenie Kolegium, wyodrębnienie obszaru funkcjonalnego do analizy (z obszaru analizowanego), zostało prawidłowo uzasadnione przez organ I instancji. 3. Pismem z 27 maja 2022 r. inwestor skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję Kolegium, wnosząc o jej uchylenie w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji, o zobowiązanie organu I instancji do wydania decyzji zgodnej z wnioskiem oraz o przyznanie kosztów postępowania od strony przeciwnej. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uznanie, że nie zostały spełnione przesłanki niezbędne do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, w szczególności pominięcie budynków mieszkaniowych wielorodzinnych, znajdujących się w kierunku południowym oraz południowo-zachodnim od inwestycji, o parametrach zbliżonych do planowanej inwestycji skarżącej, podczas gdy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i rodzaju zabudowy, wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu; 2) art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 rozporządzenia poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w szczególności nieuzasadniony podział obszaru analizowanego; 3) art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez polegające na wybiórczej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału, zaniechanie zbadania wszystkich okoliczności istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia, ze szczególnym uwzględnieniem zarzutów złożonych przez skarżącą w odwołaniu, poprzez nieuwzględnienie, że nieruchomość inwestycyjna znajduje się w sąsiedztwie budynków o parametrach zbliżonych, oraz poprzez arbitralne i mechaniczne przyjęcie średnich wskaźników zabudowy i wysokości kondygnacji w obszarze analizowanym, bez uwzględnienia specyfiki planowanej inwestycji i jej otoczenia, a tym samym nierozpoznanie sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący; 4) art. 15 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez zaniechanie dokonania samodzielnej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i oparcie się wyłącznie na decyzji organu I instancji, a tym samym zaniechanie merytorycznego rozpatrzenia sprawy, co stanowi naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu dwuinstancyjnym; 5) art. 11 w zw. z art. 8 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak zbadania zasadności odstąpienia od § 3 ust. 1-2 rozporządzenia i brak wykazania przesłanek pozwalających na odstąpienie od zasad przewidzianych ww. przepisem rozporządzenia przy analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w sytuacji, w której zabudowa projektowana na nieruchomości kontynuuje zabudowę zlokalizowaną w obszarze wyznaczonym zgodnie z § 3 ust. 1-2 rozporządzenia. 4. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. 5. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. dla kierunku rozstrzygnięcia zasadnicze znaczenie ma to, czy zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo czy doszło do uchybienia uzasadniającego stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu. 5.1. Kontrola sądowa przeprowadzona w oparciu o wskazane wyżej kryteria wykazała, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, uzasadniającym jej uchylenie. 6. Przedmiotem kontrolowanego postępowania było ustalenie warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. 6.1. Należało zatem przypomnieć, że zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p., ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji, niż inwestycje celu publicznego, ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie natomiast z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Zatem decyzję o warunkach zabudowy wydaje się – co do zasady – dla realizacji nowych inwestycji na terenach nieobjętych obowiązującym planem miejscowym. 6.2. Stosownie do art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Należy zauważyć, że ustalenie, czy w konkretnym przypadku spełnione zostały warunki wymienione w cytowanym art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wiąże się z koniecznością przeprowadzenia rzetelnego postępowania wyjaśniającego, którego podstawowe zasady unormowane zostały w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588). Decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową, lecz decyzją związaną, co wynika z treści art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym, nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Zatem jeśli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy inwestycji, której ustalenie pozostaje w zgodzie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i z unormowaniami przewidzianymi w przepisach szczególnych oraz czyni zadość warunkom formalnym, obowiązkiem organu właściwego w sprawie jest wydanie decyzji pozytywnej (zob. wyrok WSA w Warszawie z 20 marca 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 2545/18, LEX nr 3060075). 6.3. Jak wynika z § 3 ust. 1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Przy czym przez funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi, przez cechy zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu, a przez obszar analizowany należy rozumieć teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania (§ 2 pkt 2-4 rozporządzenia). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia) – przy czym przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. W świetle tych przepisów, należy zgodzić się z poglądem głoszącym, że wykonanie prawidłowej, odpowiadającej wymogom określonym w rozporządzeniu, analizy urbanistycznej ma fundamentalne znaczenie dla sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy. To właśnie w ramach tego opracowania dokonuje się analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. na obszarze gdzie ma powstać nowa zabudowa. Wyznaczenie obszaru analizowanego w sposób, który uniemożliwia określenie jaki w istocie charakter ma zabudowa występująca na danym obszarze powoduje nieprzydatność takiej analizy albowiem nie wynika z niej czy występująca zabudowa da się pogodzić z planowaną inwestycją (zob. wyrok NSA z 30 października 2018 r. sygn. akt II OSK 2903/18, LEX nr 2589801). Innymi słowy, wyznaczenie obszaru analizowanego w określonych przepisami granicach i proporcjach ma na celu harmonijne wkomponowanie nowej inwestycji w istniejące otoczenie (zob. wyrok NSA z 5 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 436/17, LEX nr 2447162). 6.4. W związku z tym, że w uzasadnieniu decyzji organu I instancji wskazano, że w ramach przeprowadzonej analizy wyodrębniono mniejsze (niż wynikające z § 3 ust. 1 rozporządzenia) jednostki urbanistyczne (strefy zabudowy), należy podnieść, że w orzecznictwie sądów administracyjnych obecny jest pogląd, zgodnie z którym: choć pojęcie stref (podobszarów) urbanistycznych w ramach przyjętego obszaru analizowanego w rozumieniu § 3 ust. 1 rozporządzenia nie ma charakteru normatywnego, to jednak nie można wykluczyć, że – w odniesieniu do wielkoprzestrzennych lub położonych w specyficznym obszarze zabudowy terenów oraz w celu pełnego i najbardziej miarodajnego zapewnienia realizacji ustawowej zasady z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. – wyznaczenie tego rodzaju jednostek urbanistyczno-architektonicznych może okazać się uzasadnione. Podział obszaru analizowanego na tego rodzaju strefy musi jednak być stosowany z dużą ostrożnością i rozwagą, aby nie doprowadzić do zniekształcenia obrazu istniejącego w terenie ładu urbanistyczno-architektonicznego lub jego błędnej interpretacji. Przede wszystkim konieczne jest unikanie sytuacji, w której ustalenie swoistych podobszarów obszaru analizowanego dokonywane jest bezpośrednio w celu z góry założonego potwierdzenia albo wykluczenia spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (zob. wyrok NSA z 12.02.2020 r. sygn. akt II OSK 850/18, LEX nr 3056827). I choć Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela ten pogląd, to jednak należy dodatkowo podkreślić, że nadaje się on do stosowania w sytuacjach zupełnie wyjątkowych. Skutki jego aplikacji, mogą bowiem prowadzić do ograniczenia możliwości uzyskania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, a w konsekwencji ograniczyć ustawową wolność zabudowy. Ponadto stanowi on istotny wyjątek od zasady wynikającej z § 3 rozporządzenia, który w sposób bezwzględnie wiążący określa minimalne granice obszaru analizowanego (jak przyjęto m.in. w wyrokach NSA z 13.12.2017 r., II OSK 779/17, LEX nr 2427484 oraz z 9.04.2019 r., II OSK 1299/17, LEX nr 2678516), a zatem tego obszaru, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania prawodawca nakazuje analizować w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania (§ 2 pkt 4 rozporządzenia). Zastosowanie tego poglądu orzeczniczego musi być na tyle dokładnie i przekonująco uzasadnione, aby nie doprowadziło do unicestwienia skutków art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którymi nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. 7. Przenosząc te rozważania o charakterze generalnym na grunt rozpoznawanej sprawy, należało stwierdzić, co następuje. 7.1. Organ I instancji w zaakceptowanej przez Kolegium decyzji wskazał, że w ramach obszaru analizowanego występują 2 obszary zabudowy tworzące odrębne jednostki urbanistyczne (strefy zabudowy): – obszar zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (tereny położone w południowej części obszaru analizowanego w rejonie ulic: S., Z., B.), – tereny niezabudowane, tereny ogródków działkowych, tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (położone w bezpośrednim sąsiedztwie obszaru objętego wnioskiem pomiędzy drogą ekspresową [...], ul. M., ul. W.). W związku z tym, organy przyjęły, że jedność urbanistyczną na podstawie której można określić kontynuację funkcji i parametrów dla terenu objętego inwestycją stanowi wyłącznie rejon drogi ekspresowej [...] (na północ od wyłącznie rejon drogi ekspresowej [...] (teren na północ od ul. W.). 7.2. Ze sporządzonej w toku kontrolowanego postępowania analizy wynika, że w ramach tej samej – co inwestycja – "jedności urbanistycznej" uwzględniono zabudowę na działkach o nr ewid. [...] i [...] (ul. W. i [...] - tereny MN zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej), wykazanych w tabeli nr 2 na s. 3 analizy, tj. co stanowi 1/4 ogólnej liczby działek ewidencyjnych zabudowanych, położonych w obszarze analizowanym. Wynika z tego, że południowa granica wspomnianej "jedności urbanistycznej" przebiega ul. W., a zatem wzdłuż drogi, z którą graniczyć ma sporna inwestycja. Po drugiej stronie ul. W. (i ul. S., która choć niewskazana jednoznacznie w analizie również wydaje się stanowić tę granicę), ale już poza "jednością urbanistyczną" do której miałaby należeć sporna inwestycja, znajdują się tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oraz tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami. Przykładowo, na działkach nr [...] (obr. [...]) znajduje się zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, położona w odległości ok. 15 m od granicy wybranej przez inwestora działki nr [...], cechująca się wskaźnikiem zabudowy na poziomie 0,31, szerokością elewacji 40 m i 22 m, 6 kondygnacjami, wysokością elewacji frontowej i kalenicy 19,62 m. Z kolei przy ul. J. i [...] (działka nr ew. [...], obr. [...]) znajduje się zabudowa wielorodzinna z usługami ze wskaźnikiem zabudowy 0,4, szerokością elewacji 46 m, 6 kondygnacjami, 14,6 m wysokości elewacji frontowej i 21,51 m wysokości kalenicy (ok. 70 m od granicy działki nr ew. [...], wskazanej przez inwestora do zabudowy). Podobnie, poza obszarem "jedności urbanistycznej" wspólnej z terenem inwestycji, znalazły się zabudowania mieszkaniowe wielorodzinne na działkach o nr ew. [...] i [...], której najbliższy budynek położony jest w odległości ok. 65 m od granicy terenu do zainwestowania (ww. odległości podano w oparciu o informacje z serwisu mapowego geoportal.gov.pl). 7.3. W ocenie Sądu, nie było najmniejszych podstaw do wyodrębnienia podobszarów urbanistycznych (jednostek urbanistycznych, stref zabudowy) w ramach przyjętego obszaru analizowanego w taki sposób, jak to uczyniono w sporządzonej analizie i zaakceptowano przez organy obu instancji. Analizując decyzje organów obu instancji, w tym załączniki mapowe do decyzji organu I instancji (załącznik nr 1 i 2b) oraz część tekstową i tabelaryczną analizy, Sąd nie znalazł uzasadnionych powodów do wytyczania granicy podobszarów urbanistycznych wzdłuż stosunkowo wąskiej ul. W. i S. Fakt, że tylko po jednej stronie tych ulic występuje zabudowa w formie zorganizowanych osiedli, a po drugiej stronie tych dróg takiej dotychczas nie zbudowano, nie stanowi najmniejszej podstawy do faktycznego wykluczenia obszaru położonego na południe od nich z analizy warunków zabudowy i cech zagospodarowania obszaru analizowanego. Sąd wskazuje, że gdyby było to uzasadnione, to w realiach kontrolowanej sprawy granicą podobszaru urbanistycznego w ramach analizy można było uczynić jedynie linię kolejową albo teren zajęty pod drogę ekspresową [...], albowiem obiekty te stanowią istotny wyróżnik dzielący faktycznie obszar analizowany na części. W weryfikowanej analizie podział na podobszary ma charakter sztuczny i wydaje się być przygotowany w celu osiągnięcia z góry zamierzonego rezultatu w postaci odmowy ustalenia warunków zabudowy. W związku z tym w ocenie Sądu, sporządzona w ten sposób analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie mogła stanowić podstawy do oceny przez organy obu instancji spełnienia warunków ustalenia warunków zabudowy z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. 7.3. Dodatkowym argumentem na rzecz podważenia opracowanego w tej analizie podziału na podobszary oraz twierdzenia o jego przygotowaniu w celu osiągnięcia z góry zamierzonego rezultatu w postaci odmowy ustalenia warunków zabudowy ma ta bardzo obszerna część uzasadnienia decyzji organu I instancji, w której odwołując się do pisma p.o. Zastępcy Dyrektora Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu [...] z 1 września 2021 r. szeroko omówiono niezgodność planowanej inwestycji ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...]. Z akt postępowania, że pismo to stanowiło odpowiedź na pismo organu I instancji z 26 sierpnia 2021 r. zawierające "prośbę o opinię dotyczącą zgodności planowanej inwestycji z zapisami obowiązującego Studium". Należy zatem wyjaśnić, że w myśl art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów jedynie przy sporządzaniu planów miejscowych. Ponadto stosownie do art. 9 ust. 5 cyt. ustawy studium nie jest aktem prawa miejscowego i nie może stanowić podstawy prawnej do wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W doktrynie jak i orzecznictwie wskazuje się, iż studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem ustanawiającym przepisy gminne. Studium nie ma więc mocy aktu powszechnie obowiązującego. Określa – jako akt planistyczny – jedynie politykę przestrzenną gminy i wiąże wewnętrznie organy gminy w ich planach przy sporządzaniu projektów planów miejscowych. Jako akt kierownictwa wewnętrznego określa więc tylko kierunki i sposoby działania organów i jednostek pozostających w systemie organizacyjnym aparatu gminy przy sporządzaniu projektu przyszłego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Studium stanowi więc jeden z etapów poprzedzających uchwalanie planu i nie może, w żadnym przypadku, stanowić podstawy do wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (por. wyrok NSA z 30 maja 2012 r. II OSK 574/12, wyrok NSA z 24 lutego 2011, II OSK 510/10, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz red. prof. zw. dr hab. Zygmunt Niewiadomski, 2011, C.H. Beck, Wydanie: 6). W związku z tym, dla wyniku sprawy dotyczącej ustalenia warunków zabudowy, kwestia zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami Studium nie ma najmniejszego znaczenia i inicjatywa dowodowa organu I instancji wynikająca z ww. pisma z 28 sierpnia 2021 r. wykraczała poza granice stanu faktycznego koniecznego do ustalenia w kontrolowanym postępowaniu. Postępowanie administracyjne, w tym dotyczące ustalenia warunków zabudowy, jest prowadzone i kończy się rozstrzygnięciem wydanym na podstawie i w granicach prawa. Organy nie mogą zatem swoich rozstrzygnięć opierać o opinie i stanowiska innych podmiotów, zwłaszcza co do kwestii niemających znaczenia dla rozstrzygnięcia w świetle obowiązujących przepisów prawa. Taką okolicznością jest kwestia zgodności inwestycji ze studium lub opinia innego podmiotu o takiej zgodności. 8. W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w związku z § 3 rozporządzenia oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Kontrolowane rozstrzygnięcie oparto bowiem na nieprawidłowo sporządzonej analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, jak również w oparciu o ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...], które to dokumenty nie mogły stanowić podstawy oceny spornej inwestycji. Wobec powyższego, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a., o kosztach postępowania orzekając na zasadzie art. 200 p.p.s.a. 8.1. Ponownie rozpoznając sprawę, organy zapewnią aby analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu została sporządzona zgodnie ze stanowiskiem zaprezentowanym przez Sąd, a w szczególności z pełnym uwzględnieniem wszystkich zabudowy istniejącej również na tych działkach ewidencyjnych, które w wadliwie sporządzonej analizie zakwalifikowano do innego podobszaru urbanistycznego. Na tej podstawie organy zweryfikują spełnienie przez inwestycję warunków z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., pomijając przy tym w całości kwestię zgodności inwestycji z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...]. Biorąc to wszystko pod uwagę, Sąd orzekł, jak w sentencji.