VII SA/Wa 1236/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia NSA Halina Kuśmirek (spr.), Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2009 r. sprawy ze skargi W. P. i G. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2009 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Sygnatura akt VII SA/Wa 1236/09 Uzasadnienie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2009 r., znak [...] utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2007 r. Nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 1994 r, znak [...] udzielającej G. i W. P. pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego na działce nr [...] w P. W uzasadnieniu decyzji organ administracyjny uznał, iż kwestionowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja rażąco narusza art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r.-Prawo budowlane (Dz.U Nr 38, poz. 229). Przepis ten wydanie pozwolenia na użytkowanie uzależnia od stwierdzenia zdatności do użytku wykonanego obiektu. Z analizy załączonych do decyzji o pozwoleniu na użytkowanie szkiców fundamentów i ścian wynika, że sporny obiekt posiada odrębną ścianę fundamentową od strony budynku usytuowanego na sąsiedniej działce oraz odrębną ścianę przyziemia. Dokumentacja stanowiąca podstawę do wydania decyzji przez Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] grudnia 1994 r. odnosiła się w istocie do budynku projektowanego, a nie stwierdzała zdatności obiektu do użytku - co stanowiło warunek konieczny do uzyskania i wydania pozwolenia na użytkowanie. Ewidentna jest zaś w sprawie okoliczność, iż w wybudowanym obiekcie brak było ściany oddzielenia przeciwpożarowego - co powoduje niezgodność stanu faktycznego z dokumentacją stanowiącą podstawę do udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Niezgodność ta została potwierdzona ekspertyzą techniczną nr [...] wykonaną przez rzeczoznawcę budowlanego R. C., z której wynika, że inwestorzy dobudowali do ściany szczytowej budynku stanowiącej własność G. J. ściany poprzeczne niezgodnie ze sztuką budowlaną i warunkami technicznymi. Nie wykonali natomiast inwestorzy ściany ogniowej, nie powiązali swoich ścian podłużnych ze ścianą szczytową, celem zapewnienia sztywności dla swojego budynku. Zdaniem organu kwestionowana decyzja o pozwoleniu na użytkowanie w sposób rażący naruszała art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. oraz art. 7 i 77 kpa albowiem organ nie wyjaśnił w sposób dokładny i rzetelny stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, jak również nie ustalił zdatności do użytku wykonanego budynku gospodarczego. Skargę na powyższą decyzję wnieśli G. i W. P Zarzucili oni zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów art. 127 § 1, 138 § 2 kpa w związku z art. 7, 10, 77 § 1, 107 § 3 kpa oraz art. 11 i 105 kpa poprzez: * nierzetelne prowadzenie sprawy przez organ; * brak rozpoznania wniosku co do istoty sprawy i tendencyjne kreowanie fałszywej rzeczywistości faktograficznej poprzez selektywne i wybiórcze gromadzenie akt sprawy; * nieważność postępowania przez pozbawienie skarżącego możliwości obrony w myśl art. 10 kpa z uwagi na nienależyte rozpoznanie odwołania skarżącego Wnosili o uchylenie obu decyzji wydanych w postępowaniu nieważnościowym. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i przytoczył częściowo argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga G. i W. P. nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim podnieść należy, iż kontrolowana decyzja wydana została w postępowaniu nieważnościowym. Podkreślić należy, że celem instytucji stwierdzenia nieważności decyzji jest eliminacja z obrotu prawnego tego aktu administracyjnego, obarczonego ciężkimi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 kpa. Natomiast przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie istnienia jego wad. Z tych względów zasadniczym obowiązkiem organu nadzoru dokonującego oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 kpa jest wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego sprawy według daty wydania badanej decyzji. Zakres postępowania nadzorczego w niniejszej sprawie obejmował jedynie zbadanie przesłanek przewidzianych w art. 156 kpa bowiem organ nadzoru nie orzeka co do istoty postępowania zakończonego kontrolowaną decyzją, ani też nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących meritum tego postępowania. W przepisie art. 156 § 1 pkt. 2 kpa przewidziano dwa rodzaje wadliwości decyzji: wadliwość polegającą na rażącym naruszeniu prawa oraz wadliwość polegającą na wydaniu decyzji bez podstawy prawnej. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w swojej ocenie dostrzegł w badanej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 1994 r., znak [...] udzielającej G. i W. P. pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego zlokalizowanego na terenie działki nr [...] w [...] wskazane wyżej wadliwości. Przypomnieć należy, iż uprzednia decyzja tego organu odmawiająca stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dniu 1 sierpnia 2007 r, w sprawie VIISA/Wa 798/07. Przepis art. 170 p.p.s.a stanowi, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd który je wydał lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Istotą mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu jest to, że orzeczenie prawomocne pociąga za sobą tę konsekwencję, że nikt nie może negować faktu istnienia orzeczenia i jego określonej treści bez względu na to, czy był czy też nie był stroną postępowania, w wyniku którego zostało wydane prawomocne orzeczenie (W. Piasecki, Kodeks postępowania cywilnego z komentarzem, Warszawa 1989 r., s. 590). Przyznanie mocy wiążącej prawomocnemu wyrokowi sądu administracyjnego powoduje, że nikt nie może kwestionować jego treści , w tym także sąd administracyjny. Według art. 3 § 1 p.p.s.a sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Środki stosowane przez sąd administracyjny wobec zaskarżonej do sądu decyzji administracyjnej reguluje art. 145 § 1 pkt. 1-3 p.p.s.a. Według art. 171 p.p.s.a wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. W wyroku z 6 marca 2008 r. (sygn. akt II OSK 152/07, LEX nr 468722) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: "moc wiążąca wyroku określona w art. 170 p.p.s.a oznacza, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia nie może być już ona ponownie badana. Istota bowiem mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyrażą się w tym, że także inne sądy i inne organy państwowe, a w wypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu. Skutkiem zasady mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia jest to, że przesądzenie we wcześniejszym wyroku kwestii o charakterze prejudycjalnym oznacza, że w postępowaniu późniejszym ta kwestia nie może być już w ogóle badana." W wyroku z dnia 1 sierpnia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając decyzję odwoławczą wydaną przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nakazał temu organowi odnieść się do ustaleń i oceny prawnej dokonanej przez organ I instancji. Uznał, iż obowiązkiem organu nadzorczego było zbadanie czy decyzja udzielająca pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego, jak wykazała to późniejsza ekspertyza, bez jednej ściany konstrukcyjnej nie jest wadliwa. Należy podzielić pogląd wyrażany obecnie przez organy administracyjne obu instancji, iż wydana w tych warunkach decyzja o pozwoleniu na użytkowanie dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa rozumieniu art. 156 § 1pkt. 2 kpa. O rażącym naruszeniu prawa z art. 156 § 1 pkt. 2 kpa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną przez proste ich zestawienie ze sobą (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 sierpnia 2000 r., sygn. akt III SA 1935/99; także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 1998 r, sygn. akt II SA 1202/98). W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa, a skutki które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1134/04, LEX nr 165717) Art. 42 § 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U Nr 38, poz. 229 ze zmianami) uznawał, iż podstawą wydania pozwolenia na użytkowanie jest stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu. Zdatność do użytku wykonanego obiektu zgodnie z § 59 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno - budowlanego ( Dz. U Nr 8, poz. 48) stwierdza właściwy organ, korzystając w miarę potrzeby z uprawnień przewidzianych w art. 56 przy czym inwestor występuje z takim wnioskiem po przeprowadzeniu wymaganych przepisami badań i sprawdzeń. Ocena zdatności do użytku obiektu to przede wszystkim zbadanie zgodności z prawem zagadnień konstrukcyjno-budowlanych obiektu ale również spełnienie przez niego wymagań ochrony środowiska, usytuowania obiektu względem budynków usytuowanych na działkach sąsiednich i przyszłych uciążliwości związanych z przeznaczeniem obiektu do użytku. Bezspornie powyższy tryb nie został w sprawie zachowany. Skarżący nie kwestionują okoliczności, iż oddany do użytku decyzją z [...] grudnia 1994 r. ich budynek gospodarczy nie posiadał i nadal nie posiada odrębnej ściany oddzielenia przeciwpożarowego. Został on zblokowany z budynkiem stojącym na sąsiedniej działce. Wbrew dokumentacji - inwentaryzacji technicznej budynku obiekt ten bez posiadania odrębnej ściany konstrukcyjnej stanowiącej ścianę oddzielenia przeciwpożarowego - nie spełniał wymogów technicznych. W takim stanie budynek nie nadawał się użytkowania. Nie ma znaczenia dla oceny stanu technicznego tego obiektu podnoszona przez skarżących okoliczność, iż ściana tylna budynku sąsiadki usytuowana została na działce skarżących. Brak spełnienia warunku koniecznego do oddania budynku do użytku powoduje, iż wydana decyzja o pozwoleniu na użytkowanie z [...] grudnia 1994 r. rażąco naruszyła art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. Nieskontrolowanie budynku w terenie i oparcie się przy wydawaniu decyzji jedynie na projekcie technicznym bez oceny czy wzniesiony obiekt został wybudowany zgodnie z tym projektem stanowi również rażące naruszenie zasad procedury administracyjnej. Na marginesie należy dodać, iż przedmiotowy budynek gospodarczy miał charakter tymczasowy - jak wynika z postanowienia Burmistrza Miasta [...] z [...] grudnia 1994 r. Tymczasowy charakter tego obiektu nie znalazł odzwierciedlenia w kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Z powyższych względów skarga inwestorów jako niezasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.)