VII SA/Wa 1239/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Protokolant ref. staż. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2013 r. sprawy ze skargi B. K. i E. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej PINB) w S. decyzją z dnia [...] marca 2008 r., znak: [...] nakazał H. M., jako inwestorowi, uzyskać pozwolenie na użytkowanie budynku garażowego o wymiarach 11,20 m x 13,50 m zrealizowanego na działce nr ewid. [...] we wsi M. [...]. Decyzją z dnia [...] maja 2008 r., znak: [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej WINB) utrzymał w mocy ww. decyzję organu powiatowego z dnia [...] marca 2008 r. Z wnioskiem z dnia 29 maja 2012r. o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 Kpa, zwrócili się do P. WINB B. i E. K. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2012r., znak: [...] P. WINB wznowił postępowanie zakończone własną decyzją ostateczną z dnia [...] maja 2008 r., znak: [...]. Następnie decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., znak: [...], organ wojewódzki odmówił uchylenia ww. własnej decyzji ostatecznej z dnia [...] maja 2008 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania B. K. i E. K. decyzją z dnia [...] listopada 2012r., znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję P. WINB z dnia [...] lipca 2012r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. P. WINB decyzją z dnia [...] marca 2013 r., znak: [...] ponownie odmówił uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia [...] maja 2008 r znak: [...]. Odwołanie od ww. decyzji do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożyli B. K. i E. K. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. znak: [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] marca 2013 r. Organ wskazał, iż podstawę wniosku o wznowienie niniejszego postępowania stanowiły zdjęcia znajdujące się w zasobach Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W., przedstawiające m.in. zabudowę działki o nr ewid. [...] we wsi M. [...], stanowiącej własność H. M. w latach 1970-1997r. Przedmiotowe zdjęcia zostały wykonane w dniu 20 czerwca 1970 r., w dniu 5 czerwca 1979 r., oraz w dniu 17 sierpnia 1997r., a więc istniały w dacie wydania decyzji PINB w S. z dnia [...] marca 2008 r., znak: [...]. Organ odwoławczy wskazał, iż w toku postępowania zakończonego decyzją P. WINB z dnia [...] maja 2008 r., znak: [...], w przedmiocie nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie ustalono, że sporny obiekt budowlany zrealizowano w latach 1984-1985 bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, dlatego legalizacja niniejszego garażu prowadzona była na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r.( Dz. U. 1974 r. Nr 38, poz. 229). Podniósł, iż podczas rozprawy administracyjnej przeprowadzonej przez P. WINB w dniu 29 stycznia 2013 r. B. K. i E. K. stwierdzili, że na zdjęciu lotniczym z 1997r. widać, że przedmiotowy budynek garażu jest w trakcie budowy. Zgodnie z twierdzeniem Skarżących w dniu zrobienia zdjęcia trwały prace związane z pokryciem dachu, co jest dowodem na datę budowy w 1997r. a nie jak ustalono w postępowaniu prowadzonym przez organ powiatowy zakończonym decyzją PINB w S. z dnia [...] marca 2008 r. (utrzymaną decyzją P. WINB z dnia [...] maja 2008 r.). Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu wojewódzkiego wyrażone w zaskarżonej decyzji z dnia [...] marca 2013 r., że skala w jakiej wykonano przedmiotowe zdjęcie z 1997 r. nie pozwala na stwierdzenie, że jakiekolwiek osoby wykonują na powyższym zdjęciu roboty budowlane. Wskazał, iż z ww. zdjęcia można jedynie wywieść, że brak jest części pokrycia dachowego na dachu budynku garażowego. Natomiast nie można z całą pewnością stwierdzić, nawet jeżeli przyjąć, że w tym czasie trwały prace związane z pokryciem dachu, że w tym czasie powstał cały budynek. Organ II instancji podkreślił, że brak jednoznacznych dowodów w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym, zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym art. 16 § 1 Kpa przyznaje cechę trwałości, stanowi negatywną przesłankę do ich wzruszenia w trybie nadzwyczajnym. Zdaniem organu odwoławczego zarzut skarżących, że nowy dowód w postaci przedłożonej fotomapy z 1997r., podważa ustalenia organu powiatowego, zawarte w decyzji PINB w S. z dnia [...] marca 2008 r., znak: [...] (utrzymanej w mocy decyzją P. WINB z dnia [...] maja 2008 r., znak: [...]), jest nieuzasadniony - co do daty powstania przedmiotowego budynku garażowego. Odnosząc się do zarzutu skarżących naruszenia przez organ wojewódzki art. 7, 8 i 77 § 1 Kpa, organ odwoławczy stwierdził, że powyższy zarzut nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy postępowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli B. i E. K. wnosząc o uchylenie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013 r. znak: [...] utrzymującą w mocy decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] marca 2013 r. Skarżący zarzucili organom naruszenie art. 7, 8, 77 § 1, 80, 83 § 3, 86,107 k.p.a. Skarżący zarzucili, że wszelkie czynności przeprowadzone przez organ w czasie postępowania tj. rozprawa administracyjna, a następnie oględziny, które ze względu na niewpuszczenie ich przez Pana M. na działkę stały się tylko czynnościami kontrolnymi miały na celu przedłużenie postępowania, gdyż jeżeli upłynie pięcioletni okres od wydania decyzji nie można jej uchylić w postępowaniu wznowieniowym. W obecnym przypadku termin upłynął w dniu 08.05.2013r. Skarżący podnieśli, że nie zgadzają się ze stanowiskiem organów, że przedłożone zdjęcia lotnicze nie mają istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż nie są to dowody jednoznacznie wskazujące na inny stan rzeczy i nie zezwalają na podważenie ustaleń zawartych w decyzji ostatecznej. Zdaniem skarżących zdjęcie z roku 1997 wskazuje na fakt, że budowa budynku garażowego nie została zakończona przed wejściem w życie ustawy- Prawo budowlane z 1994r. Uwidacznia to zdjęcie lotnicze z którego wynika, ze budynek nie ma jeszcze pełnego pokrycia dachu, a wiec dach wykonano bezsprzecznie pod rządami nowej ustawy. Skarżący zaznaczyli, że na zdjęciu faktycznie nie uwidoczniono momentu wykonania pracy, ale nie można zaprzeczyć, że prace polegające na wykonaniu dachu w większości zostały wykonane po dniu 17.08.1997r.tj. po dacie wykonania zdjęcia, gdyż w chwili obecnej cały dach pokryty jest eternitem, a co za tym idzie budynek ten musi zostać legalizowany na podstawie nowej ustawy Prawo budowlane. Skarżący wskazali, że organ nie wezwał na rozprawę świadków, jak również biegłego, który w sposób jednoznaczny wydałby opinie na temat uwidocznienia na okazanych zdjęciach przedmiotowych obiektów. Nie wezwał także na rozprawę świadków E. T. i Z. M. na zeznaniach, których opierały się decyzje ostateczne. Według zeznań tych świadków byli oni wykonawcami dachu na budynku garażu w połowie lat 80-tych. Podnieśli, że organ nie ustosunkował się do przedstawionego przez nich nowego dowodu w postaci notarialnie poświadczonego oświadczenia J. W. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli realizowanej wedle kryterium legalności w granicach sprawy określonych art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.) jest decyzja wydana w toku postępowania wznowieniowego. Postępowanie to ma charakter nadzwyczajny stanowiąc wyłom od przewidzianej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Instytucja wznowienia postępowania stwarza zatem możliwość ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną wyłącznie w przypadku wystąpienia wad wymienionych w art. 145 § 1 lub 145a § 1 k.p.a. W niniejszej sprawie składając wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego Skarżący powołali się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Przedmiotowa podstawa dotyczy więc wyłącznie nowych, istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, istniejących w dniu wydania decyzji ostatecznej, lecz nie znanych organowi, który ją wydał. W orzecznictwie i doktrynie wypowiadającej się na temat wykładni przepisu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wskazuje się, że wymienione w nim "nowe okoliczności faktyczne" i "nowe dowody" muszą zostać ujawnione po wydaniu decyzji ostatecznej. Nadto te okoliczności i dowody musiały istnieć już wcześniej, to jest w chwili wydawania decyzji ostatecznej, lecz dla tego organu są one nowymi tylko dlatego, że nie były mu wcześniej znane. Natomiast nowe okoliczności, o jakich mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., przedstawiają określony stan faktyczny, który istniał w chwili wydawania przez organ decyzji ostatecznej, lecz nie był on znany organowi z niezależnych od tego organu przyczyn, mający wpływ na status prawny strony, tj. zakres jego praw i obowiązków, a w konsekwencji na treść merytorycznego rozstrzygnięcia (por. wyroki NSA w Warszawie z 25 czerwca 1985, I SA 198/85, ONSA 1985/1/35; 13 lipca 1994 r., III SA 1800/93, ONSA 1995/3/114; oraz wyrok NSA O/Z w Łodzi z 24 lipca 1997 r., I SA/Łd 674/96, LEX nr 30328 oraz M. P., Nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody jako podstawa wznowienia postępowania administracyjnego, PiP 2004, z. 8, s. 52). W świetle powołanej przez Skarżących podstawy wznowienia dla legalności wydanych decyzji istotne są dwie kwestie, związane z wykładnią przepisu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Do zastosowania tego przepisu konieczne jest wystąpienie przesłanek określanych jako "nowe okoliczności faktyczne" lub "nowe dowody" oraz określenie charakteru relacji między nowym dowodem, (ściślej rzecz biorąc środkiem dowodowym) a faktami, którego z niego wynikają. Pomijając teoretyczną charakterystykę tej relacji odnosząc ją natomiast do kluczowego dla niniejszej sprawy problemu "istotności" i "nowości" dowodów przedstawionych przez Skarżących wskazać należy, że przedstawienie po zakończeniu postępowania w sprawie decyzją ostateczną nowego dowodu wskazującego na możliwość odmiennej oceny stanu faktycznego, na którym opierał się organ wydający decyzję należy uznać za istotną dla sprawy. W tej mierze skład orzekający podziela tu dominujące w doktrynie oraz orzecznictwie stanowisko (por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 10, Warszawa 2009, s. 527 oraz M. Jaśkowska (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 3, Warszawa 2009, s. 720 i powołane w tych komentarzach orzeczenia sądów administracyjnych). Sama zmiana oceny dowodów nie może stanowić podstawy do podważenia trwałości decyzji w trybie wznowienia postępowania, jeżeli nie wyprowadzi się takich nowych okoliczności faktycznych, istniejących w dniu wydania decyzji ostatecznej, które podważą ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie przy wydaniu decyzji ostatecznej, decyzji rozstrzygającej sprawę merytorycznie w trybie postępowania zwykłego - wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lutego 2012 r., sygn. II OSK 2154/10, LEX nr 1121209 Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy należy wskazać, że w toku postępowania zakończonego decyzją P. WINB z dnia [...] maja 2008 r., znak: [...], w przedmiocie nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie ustalono, że sporny obiekt budowlany zrealizowano w latach 1984-1985 bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, dlatego legalizacja niniejszego garażu prowadzona była na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r.( Dz. U. 1974 r. Nr 38, poz. 229). Skarżący B. K. i E. K. stwierdzili, że na zdjęciu lotniczym z 1997r. widać, że przedmiotowy budynek garażu jest w trakcie budowy. Zgodnie z twierdzeniem Skarżących w dniu zrobienia zdjęcia trwały prace związane z pokryciem dachu, co jest dowodem na datę budowy w 1997r. a nie jak ustalono w postępowaniu prowadzonym przez organ powiatowy. Organ odwoławczy w ślad za organem I instancji uznał, że skala w jakiej wykonano przedmiotowe zdjęcie z 1997 r. nie pozwala na stwierdzenie, że jakiekolwiek osoby wykonują na powyższym zdjęciu roboty budowlane. Wskazał, iż z ww. zdjęcia można jedynie wywieść, że brak jest części pokrycia dachowego na dachu budynku garażowego. Natomiast nie można z całą pewnością stwierdzić, nawet jeżeli przyjąć, że w tym czasie trwały prace związane z pokryciem dachu, że w tym czasie powstał cały budynek. Organ II instancji podkreślił, że brak jednoznacznych dowodów w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym, zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym art. 16 § 1 Kpa przyznaje cechę trwałości, stanowi negatywną przesłankę do ich wzruszenia w trybie nadzwyczajnym. W ocenie Sądu zaprezentowana przez organy nadzoru budowlanego argumentacja nie może być zaakceptowana. Streszczając stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji można stwierdzić, że organy przyjmują, iż w chwili wykonania zdjęcia mogły być prowadzone przy przedmiotowym budynku prace budowlane związane z wykonywaniem dachu ale nie oznacza to, że cały budynek powstał w 1997 r. Należy przypomnieć, że do obiektu budowlanego wybudowanego przed dniem 1 stycznia 1995 r. w warunkach samowoli budowlanej zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Wniosek taki opiera się na treści art. 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414), Według ust. 1 tego artykułu do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2. Natomiast art. 103 ust. 2 stanowi, że przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy. Zasadą zatem wynikającą z tego przepisu jest stosowanie nowej ustawy. Wyjątek od tej zasady został przewidziany w art. 103 ust. 2 omawianej ustawy i dotyczy wyłączenia stosowania Prawa budowlanego z 1994 r. po dniu 1 stycznia 1995 r. tylko w odniesieniu do przepisu art. 48 tej ustawy i wyłącznie wówczas, gdy przed dniem 1 stycznia 1995 r. budowa obiektu została zakończona. Oznacza to, że przepis art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. odnosi się do sytuacji, gdy samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 tej ustawy dopuszczono się przed dniem 1 stycznia 1995 r., a zakończenie budowy obiektu nastąpiło również przed tą datą (wyrok NSA z dnia 8 lipca 2008 r. II OSK 792/07 LEX nr 486052). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela w pełni pogląd zaakceptowany w wyroku NSA z dnia 18 maja 2007 r. sygn. akt II OSK 782/06, w myśl którego jeżeli obiekt budowlany wzniesiony bez wymaganego pozwolenia na budowę przed datą 1 stycznia 1995 r., zostanie następnie przebudowany (rozbudowany, nadbudowany) po tej dacie, także bez wymaganego pozwolenia, to nie ma do niego zastosowania przepis art. 103 ust. 2 u.p.b. z 1994 r., nawet gdyby postępowanie administracyjne (w sprawie tej pierwszej samowoli) zostało wszczęte przed datą wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. W takiej sytuacji wymagane jest zastosowanie przepisu art. 48 u.p.b. z 1994 r., gdyż nie ma tu tożsamości obiektów budowlanych, bowiem ten pierwszy obiekt nielegalnie zbudowany przed 1 stycznia 1995 r. został przebudowany, bez wymaganego pozwolenia, po tej dacie przez samego inwestora. Skoro wyrażona w tym wyroku zasada dotyczy rozbudowy lub nadbudowy obiektu istniejącego to tym bardziej ma zastosowanie do budowy obiektu rozciągniętej w czasie. W niniejszej sprawie może zachodzić powyższa sytuacja prawna, na co zdają się wskazywać dowody nie uwzględnione przez organy obu instancji. Organy obu instancji doszły do przekonania, że w przedmiotowej sprawie mają zastosowanie przepisy z 1974 r., lecz zupełnie przeszły do porządku dziennego nad okolicznościami wynikającymi z dołączonej do akt administracyjnych dokumentacji fotograficznej. W zasadzie można przyjąć, że w oparciu o ustalony stan faktyczny dokonały błędnego zastosowania prawa materialnego. Skoro uznały, że po 1994 r. przy przedmiotowym garażu prowadzono nadal roboty budowlane nieustalone bliżej co do ich zakresu i charakteru to okoliczność ta wyklucza zastosowanie w sprawie ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. W związku z tym należy uznać, że brak dokładnych ustaleń co do stanu budynku w chwili wykonywania zdjęcia z 1997 r. w szczególności charakteru i zakresu wykonanych do tej daty robót uniemożliwia właściwą ocenę prawidłowości decyzji zapadłych w postępowaniu legalizacyjnym. Z tych względów należało uznać, że wydane decyzje naruszają przepisy postępowania co najmniej w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Organy niezasadnie uznały, że nowe dowody nie mają znaczenia w sprawie. Zadaniem organu podejmującego czynności w ponowionym postępowaniu będzie więc przeprowadzenie postępowania z uwzględnieniem okoliczności nowych i zadbać o należyte wyjaśnienie sprawy, tak aby poczynione ustalenia w oparciu o prawidłowo zgromadzony materiał dowodowy sprawy, pozwoliły na prawidłową subsumcję, czyli właściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego. W szczególności należy ustalić uwzględniając nowy dowód datę i zakres prowadzonych po roku 1 stycznia 1995 r. prac budowlanych dotyczących spornego obiektu garażowego. Prawidłowe wyjaśnienie stanu faktycznego, co do zakresu samowoli budowlanej i terminu jej dokonania, pozwoli na zastosowanie właściwego prawa materialnego zgodnie z postanowieniami zawartymi w przepisie intertemporalnym, jakim jest art. 103 ust. 1 i ust. 2 u.p.b. z 1994 r. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 134 u.p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd stwierdził również, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.