VII SA/Wa 124/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska (spr.), Sędzia WSA Paweł Groński, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak, Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi K. G. i Z. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją znak: [...] wydaną dnia [...] listopada 2013 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...].10.2013 r. W uzasadnieniu organ podał, że kontrolowaną decyzją z dnia [...].10.2013 r. po wszczęciu na wniosek K. i Z. G. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011 r. utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].11.2010 r. nakazującą wykonanie robót budowlanych w terminie do dnia 30.05.2011 r. – niezbędnych do doprowadzenia budynku gospodarczo – garażowego na działce nr [...] stanowiącego własność B. i K. S. do stanu zgodnego z prawem, poprzez wymianę 5 szt. Krokwi więźby dachowej, skrócenie o 20 cm krokwi od strony granicy działki, zamontowanie rynien i rur spustowych oraz dokonanie remontu nieszczelnego pokrycia dachowego w w/w budynku – odmówił stwierdzenia nieważności objętej wnioskiem decyzji. Organ omówił instytucję stwierdzenia nieważności decyzji i zasady postępowania nadzorczego w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 k.p.a. Wskazał, że jak wynika z akt sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w dniu 10.06.2010 r. przeprowadził kontrolę w terenie w sprawie wybudowanego budynku gospodarczo-garażowego, zlokalizowanego na działce oznaczonej nr ewid. [...] w [...], gm. [...], stanowiącej własność K. i B. S.. Podczas oględzin ustalono, że ww. obiekt budowlany posiada dwie ściany z kamienia i dwie ściany z bloczków wapienno-piaskowych oraz dach jednospadowy kryty blachą o spadku w kierunku działki sąsiedniej, a wymiary ww. budynku wynoszą 12,40 m x 8,25 m. Podczas postępowania wyjaśniającego organ powiatowy ustalił, że przedmiotowy obiekt budowlany został wybudowany przed 01.01.1995 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę. W związku z powyższym, postanowieniem z dnia [...].07.2010 r., znak: [...], na podstawie art. 56 ust 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 1974 r., Nr 38 poz. 229), PINB w [...] nałożył na inwestorów B. i K. S., w terminie do 30.10.2010 r., obowiązek przedłożenia inwentaryzacji wybudowanego budynku gospodarczo-garażowego wraz z oceną techniczną sporządzoną przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia i będącą czynnym członkiem izby inżynierów budownictwa. W dniu 12.10.2010 r. inwestorzy, zgodnie z zawartymi w ww. postanowieniu wytycznymi, przedłożyli inwentaryzację i ocenę techniczną sporządzoną przez M. C., przynależącego do izby inżynierów i posiadającego uprawnienia budowlane do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej oraz projektowania w ograniczonym zakresie w specjalności architektonicznej. W ww. ocenie technicznej autor M. C. stwierdził spękanie muru nad oknem w związku z brakiem wykonania wieńca oraz nieszczelności pokrycia dachowego w wyniku, czego nastąpiło uszkodzenie elementów konstrukcyjnych więźby dachowej. Ponadto stwierdzono duże rozpiętości pomiędzy podporami, co spowodowało nadmierne wygięcie elementów nośnych konstrukcji więźby dachowej. Mając na uwadze powyższe ustalenia oraz zalecenia zawarte w ww. ocenie technicznej, organ powiatowy decyzją z dnia [...].11.2010 r., znak: [...], działając na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, nałożył na B. i K. S. obowiązek wykonania przy spornym budynku gospodarczo – garażowym robót budowlanych polegających na wymianie 5 sztuk krokwi zaznaczonych na rzucie więźby dachowej pod nadzorem osoby uprawnionej, skróceniu o 20 cm krokwi od strony granicy działki, zamontowaniu rynny i rury spustowe, oraz dokonaniu remontu nieszczelnego pokrycia dachowego. Powyższe rozstrzygnięcie organu powiatowego utrzymał w mocy [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].01.2011 r., znak: [...]. Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z treścią przepisu art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 156 poz. 1118 z późn.zm.) – obowiązującej w dacie orzekania przez organy nadzoru budowlanego – w sytuacji, gdy obiekt budowlany został wybudowany przed 01.01.1995 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę, należy stosować przepisy dotychczasowe. Jak wynika ustaleń organu pierwszej instancji, samowolna budowa przedmiotowego budynku gospodarczo – garażowego została zakończona w roku 1981, czyli jeszcze przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, co uzasadnia zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. Wyjaśnił, że ewentualne przyjęcie, że przedmiotowy obiekt budowlany został wybudowany, jak twierdzą skarżący, w roku 1990 pozostaje bez wpływu na wynik rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, gdyż obie daty: 1981 i 1990 r. wskazują na zakończenie budowy przed 01.01.1995 r., czyli pod rządami ustawy z 24 października 1974 r. - Prawo budowlane. W związku z powyższym zastosowanie w niniejszej sprawie przepisu art. 40 ww. ustawy, zgodnie z którym w przypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnego z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 ww. ustawy, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami, nie narusza obowiązujących przepisów prawa. Zgodnie z treścią art. 37 Prawa budowlanego z 1974r. obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce, wyłącznie w przypadku stwierdzenia przez właściwy organ niezgodności z miejscowym planem zagospodarowania terenu lub w sytuacji wystąpienia zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia, bądź pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. We wniosku z dnia 25.10.2013 r. skarżący podnoszą kwestię naruszenia przepisu art. 40 ustawy z 1974 r. - Prawo budowlane w związku wystąpieniem jednej z przesłanek, o których mowa w art. 37 ust. 1 ww. ustawy, obligującej organ do nakazania rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. W związku z powyższym organ wyjaśnił, że przez niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia oraz spowodowanie niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia należy rozumieć takie naruszenie wymogów Prawa budowlanego z 1974 r., których usunięcie nie jest możliwe przez wydanie nakazu dokonania w obiekcie zmian lub przeróbek w trybie art. 40 ww. ustawy. W rozpoznawanej sprawie w ocenie organu nałożenie przez PINB w [...], na B. i K. S, obowiązku skrócenia o 20 cm krokwi od strony granicy działki oraz zamontowania rynien i rur spustowych na przedmiotowym budynku gospodarczo-garażowym, umożliwi prawidłowe odprowadzenie wód opadowych na teren własnej działki. Zatem nie można zgodzić się ze skarżącymi, aby w omawianej sprawie zachodziło pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, z przyczyn uniemożliwiających doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z przepisami. Mając na uwadze powyższe w ocenie organu nie można stwierdzić, aby decyzja organu wojewódzkiego z dnia [...].01.2011 r., utrzymująca w mocy ww. decyzję organu powiatowego z dnia [...].11.2010 r., była obarczona wadą nieważności wymienioną w przepisie art. 156 ust. 1 pkt 2 Kpa, tj. wydana z rażącym naruszeniem prawa. i Ponadto jak wynika z akt sprawy, badana decyzja została wydana przez właściwy organ, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną i została skierowana do właściwych stron postępowania, była wykonalna w dniu jej wydania, a jej wykonanie nie wywołała czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Odnosząc się do zarzutu skarżących, dotyczącego uprawnień autora przedmiotowej oceny technicznej organ wyjaśnił, że zgodnie z zawartym w postanowieniu PINB w [...] z dnia [...].07.2010 r. ww. ocenę techniczną wykonać miała osoba posiadająca odpowiednie uprawnienia i będąca czynnym członkiem iżby inżynierów budownictwa. M. C.. autor przedmiotowej oceny technicznej, spełniał powyższe wymagania w dacie wykonywania ww. dokumentu. Organ odwoławczy wskazał również, że skarżący we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy podnoszą kwestię wadliwości ww. oceny technicznej. Wyjaśnił, że w sytuacji, gdy organ opiera swe ustalenia głównie na ocenie technicznej wykonanych robót budowlanych przedłożonej przez inwestora, zobowiązany jest do jej oceny nie tylko pod względem formalnym, tj. sporządzenia przez osoby dysponujące właściwymi uprawnieniami, lecz także pod kątem jej rzetelności, kompleksowości, wiarygodności i zgodności ze stanem faktycznym i prawnym. Aby taka ocena organu była możliwa przedłożona mu "ocena techniczna", "opinia" musi wskazywać stan faktyczny, który obejmuje, konkretne przepisy prawa stanowiące podstawę dokonywanej oceny oraz uzasadnienie przyjętych wniosków. PINB w [...], wydając postanowienie na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., nałożył obowiązek wykonania określonych zmian i przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia przedmiotowego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami, na podstawie ustaleń stanu faktycznego dokonanych podczas oględzin oraz w oparciu o ocenę techniczną wykonaną przez M. C., a nie jak twierdzą skarżący wyłącznie na podstawie zaleceń zawartych w ww. ocenie technicznej. Dowody takie jak ocena techniczna, bądź ekspertyza mają jedynie charakter pomocniczy, a mianowicie służą organom nadzoru budowlanego do ustalenia, czy w odniesieniu do obiektu budowlanego istnieją nieprawidłowości odnośnie zachowania wymogów określonych przepisami Prawa budowlanego, a jeśli tak - do wdrożenia stosownej-- procedury celem usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 08.06.2011 r., sygn. akt II SA/Ol 152/11). Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, że decyzja GINB z dnia [...].10.2013 r., znak: [...] odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...].01.2011 r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję PINB w [...] z dnia [...].11.2010 r., znak: [...], nakazującą B. i K. S. wykonanie określonych robót budowlanych celem doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami - odpowiada prawu, wobec czego koniecznym jest utrzymanie jej w mocy. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli K. i Z. G. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili organowi naruszenie: art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane z 1994 r. (Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) przez nieuprawnione przyjęcie, iż ustalenie przeznaczenia terenu, na którym położony jest obiekt budowlany w postaci budynku gospodarczo-garażowego będący przedmiotem postępowania - według przepisów o planowaniu przestrzennym, w tym przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinno być dokonane według przepisów obowiązujących w dacie rozstrzygania sprawy a nie realizacji samowoli budowlanej, a niezależnie od tego przyjęcie, że ustaleń tych powinien dokonać Powiatowy inspektor Budowlany w [...] jako rozstrzygający sprawę, a wszelkie późniejsze działania, w tym żądanie informacji z Urzędu Gminy [...] przez GINB jest spóźnione i wyłączone z jego kompetencji, art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24.10.1974r. Prawo budowlane przez wadliwą interpretację i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie poprzez nieuprawnione przyjęcie, że przedmiotowy obiekt budowalny nie spowodowałby niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych, i wyłączenie w związku z tym nakazania rozbiórki, art. 40 ustawy z dnia 24.10.1974r. Prawo budowlane przez jego zastosowanie w przedmiotowej sprawie oraz art. 7, art. 77, art. 80 i art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają, zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się, więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - powoływanej dalej jako p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba, że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Biorąc pod uwagę powyższą regulację w ocenie Sądu – skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem kontrolowana decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana [...] listopada 2013 r., utrzymująca w mocy własną decyzję z [...].10.2013 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011 r. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że kontrolowane decyzje zapadły w postępowaniu nieważnościowym, będącym nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego, umożliwiającym wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ostatecznej. Ten tryb stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznej wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta wadą kwalifikowaną, wskazaną w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest wskazana przesłanka rażącego naruszenia prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliguje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. W orzecznictwie sądowo – administracyjnym przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje społeczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na widocznej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Podstawą prawną weryfikowanej w nim sprawie decyzji jest przepis art. 40 z 24 października 1974 r. Przepis ten stanowi, że w sytuacji wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 (a więc jeśli obiekt nie znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę lub obiekt nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia) – właściwy organ administracji wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Jak wynika z w/w przepisów samo stwierdzenie niezgodności wybudowanego obiektu z przepisami nie jest podstawą do zastosowania art. 37 cyt. Ustawy skutkiem naruszenia tych przepisów muszą być okoliczności wymienione w tym przepisie i fakt ten musi być wykazany w sposób nie budzący wątpliwości. Decyzja o przymusowej rozbiórce wydana z mocy art. 37 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy znajdzie zastosowanie tylko wtedy, gdy jest taka absolutna konieczność. Powyższa konieczność będzie zachodziła w szczególności wtedy, gdy niewątpliwym będzie, iż brak jest możliwości usunięcia powołanych w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy pogorszeń czy zagrożeń w trybie określonym w art. 40. Niewątpliwie taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Przewidziane w art. 40 ustawy wykonanie zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem może polegać na rozbiórce niektórych elementów obiektu, usunięciu elementów niewłaściwie wykonanych, zastąpieniu pewnych elementów innymi, i w efekcie doprowadzeniu do zmian możliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymogów prawa, w szczególności przepisów techniczno-budowlanych. Tego rodzaju przeróbki mieszczą się w dyspozycji art. 40 i prowadzą do zachowania obiektu budowlanego wybudowanego niezgodnie z prawem (por. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2006 r., II OSK 775/05, Lex nr 194014 i z dnia 1 grudnia 2009 r., II OSK 1886/08 dostępny w bazie orzeczeń sądów administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazać przy tym należy, że w czasie badania przesłanek umożliwiających legalizację samowolnie wybudowanego obiektu organ stosuje przepisy aktualne, gdyż proces legalizacji zawsze ma na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Dlatego przy ocenie, czy możliwe do dokonania zmiany i przeróbki doprowadzą do stanu zgodnego z prawem, zastosowanie znajdą przepisy obowiązujące w chwili wydawania decyzji. W sytuacji rozpoznawanej sprawy Sąd podziela ocenę organu, iż weryfikowana decyzja wydana na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa. Powiatowy organ nadzoru budowlanego w Kolnie po ustaleniu, iż przedmiotowy budynek gospodarczo – garażowy stanowiący własność B. i K. S. został wybudowany samowolnie przed dniem 1.01.1995 r. zasadnie przeprowadził postępowanie na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane z dnia 24.10.2974 r. nałożył na podstawie art. 56 ust. 1 i 2 ustawy na inwestorów obowiązek przedstawienia inwentaryzacji budynku wraz z ocena techniczną sporządzoną przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia a następnie uznając, iż nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 w/w ustawy wydał decyzje na podstawie art. 40 nakazując skrócenie o 20 cm krokwi od strony granicy działki oraz zamontowania rynien i rur spustowych na budynku, co umożliwi prawidłowe odprowadzenie wód opadowych na terb własnej działki, co spowoduje doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z przepisami. W tym miejscu należy podkreślić, iż organ ustalił również, iż teren na którym zrealizowano sporną inwestycję – nie był objęty ( w dacie wydania weryfikowanej decyzji) miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, uznając również iż w warunkach wiejskich dopuszczalna była budowa budynków gospodarczo – garażowych. Odnosząc się do zarzutu skarżących, iż budynek w części znajduje się na ich działce należy podnieść, iż organ nadzoru budowlanego orzekający w przedmiocie spraw dotyczących samowoli budowlanej – w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. nie badają czy inwestor legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości, na której usytuowany jest obiekt budowlany stanowiący przedmiot postępowania. Rozstrzygnięcia wydane na podstawie art. 40 – 42 w/w ustawy nie przesądzają bowiem w prawie własności gruntu i nie mają wpływu na ustalenie tego prawa. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.