VII SA/Wa 1247/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.), Protokolant spec. Agnieszka Wrzodak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi W. W. i B. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego skargę oddala. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania B. i W. W. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...]z dnia [...] marca 2014 r., umarzającej postępowanie administracyjne w ramach nadzoru budowlanego w sprawie budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ew. [...] w [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ wskazał, że postępowanie w sprawie budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ew. [...] przy ul. [...]w [...] zostało wszczęte na wniosek W. W.. W wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych na ww. działce m.in. w dniu 3 września 2013 r. ustalono, że usytuowany na niej budynek mieszkalny posiada wymiary: elewacja frontowa - 12,23 m, elewacja boczna od strony wschodniej - 11,62 m, a odległość od wschodniej strony ogrodzenia do budynku wynosi 2,40 m. Odległość budynku od strony działki W. W. wynosi 3,12 m, ponadto ściana frontowa budynku od strony działki skarżącego posiada otwór okienny, drzwiowy oraz balkon. W toku postępowania jego strony przedłożyły szereg dokumentów, m.in. decyzję Naczelnika Miasta [...] nr [...]z dnia [...] czerwca 1982 r. zatwierdzającą plan realizacyjny inwestycji na terenie nieruchomości przy ul. [...] w O], stanowiący integralną część decyzji oraz zezwalającą na budowę na ww. terenie jednorodzinnego budynku mieszkalnego z częścią usługową (pracownia krawiecka), decyzję Naczelnika Miasta [...] nr [...]z dnia [...] listopada 1983 r. zatwierdzającą plan realizacyjny inwestycji na terenie nieruchomości przy ul. [...]w [...], stanowiący integralną część decyzji oraz zezwalającą na budowę na ww. terenie instalacji gazowej wewnętrznej i przyłącza do budynku mieszkalnego, potwierdzenie zgłoszenia przedmiotowego budynku do użytkowania z dnia [...] czerwca 1985 r. Ponadto dołączono do ww. dokumentów kopię planu realizacyjnego budynku stanowiącego załącznik do decyzji zezwalającej na budowę oraz kopię projektu instalacji gazowej omawianego budynku. W ocenie organu odwoławczego zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji wydana w oparciu o przepis art. 105 § 1 k.p.a. jest prawidłowa, zaś argumenty podniesione przez stronę w odwołaniu nie mają wpływu na kształt podjętego rozstrzygnięcia. Organ wskazał, że inwestor uzyskał pozwolenie na budowę omawianego budynku, dodatkowo ustalono, iż instalacja elektryczna wykonana w budynku również powstała na podstawie odpowiednich dokumentów. Podniósł również, iż budynek ten został przyjęty przez właściwe organy do użytkowania. Jednocześnie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że z uwagi na znaczny upływ czasu od daty realizacji budynku do dnia dzisiejszego, fakt zaginięcia projektu budowlanego stanowiącego załącznik do pozwolenia na budowę należy uznać za uprawdopodobniony. Wyjaśnił przy tym, iż uprzednio obowiązujące przepisy nie nakładały na inwestora, właściciela czy też zarządcę obiektu budowlanego obowiązku przechowywania dokumentów związanych z budową. Zdaniem organu odwoławczego zgromadzone w sprawie dokumenty świadczą o legalnym przeprowadzeniu inwestycji. Organ odwoławczy nie zgodził się z zawartymi w odwołaniu zarzutami, że brak możliwości weryfikacji, czy projekt budowlany przewidywał otwory okienne i balkon w elewacji frontowej świadczy o niezgodności zarówno z przepisami obowiązującymi jak i ówczesnymi przepisami technicznymi. Wskazał, że z przedłożonego projektu instalacji gazowej zatwierdzonego decyzją z dnia [...] listopada 1983 r. o pozwoleniu na budowę instalacji wynika, iż w elewacji tej od strony działki skarżącego przewidziane są otwory okienne i drzwiowe oraz balkon (balkon przewidziany jest również w projekcie zagospodarowania działki stanowiącym załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę budynku). Organ podniósł, że projekt instalacji gazowej, jak i projekt zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę, były weryfikowane przy dopuszczeniu obiektu do użytkowania. Analiza projektu zagospodarowania działki potwierdziła ponadto, iż lokalizacja budynku na działce i jego parametry są tożsame z pomiarami dokonanymi w trakcie czynności kontrolnych, co świadczy o zgodności inwestycji z warunkami pozwolenia na budowę. Jednocześnie organ odwoławczy wyjaśnił, iż organy nadzoru budowlanego nie są właściwe do weryfikacji decyzji o pozwoleniu na budowę, a ich zadaniem w odniesieniu do badania legalności obiektu jest kontrola zgodności wykonywanych robót budowlanych z decyzją o pozwoleniu na budowę i zatwierdzoną dokumentacją techniczną. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiotowej sprawie występuje przesłanka bezprzedmiotowości, gdyż brak jest podstaw prawnych do jej merytorycznego rozstrzygnięcia, zasadnie zatem organ pierwszej instancji umorzył postępowanie administracyjne. Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...]złożyli W. W. i B. W., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania - art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Skarżący podkreślili, że wśród dokumentów okazanych przez inwestorów jedynie projekt budowlany stanowiący załącznik do decyzji z 1982 r. rzekomo zaginął i nie wiadomo, jakie zawierał wskazania i parametry dotyczące spornego domu jednorodzinnego. Był to najistotniejszy dokument w niniejszej sprawie, bowiem ani z treści decyzji z 1982 r., ani z planu realizacyjnego budynku mieszkalnego uczestników postępowania, nie wynikają okoliczności istotne w sprawie, a mianowicie wskazane parametry tego budynku i odległości od granicy z sąsiednią działką skarżących. Zdaniem skarżących nie może zatem organ w zaskarżonej decyzji bezkrytycznie przyjmować, że wybudowanie przez uczestników postępowania domu jednorodzinnego było zgodne z decyzją z 1982 r., skoro najistotniejszy element tej decyzji - projekt budowlany - nie został zbadany. Jednocześnie skarżący wskazali, że organy nie uwzględniły tego, że dom skarżących został wybudowany wcześniej, niż budynek mieszkalny uczestników postępowania i nie ustaliły, w jakiej odległości od domu skarżących znajduje się budynek mieszkalny uczestników. Podkreślili, że minimalna odległość budynku mieszkalnego uczestników postępowania z uwzględnieniem balkonu powinna zostać określona w decyzji z 1982 r. z uwzględnieniem odległości od granicy z nieruchomością skarżących oraz odległości od ich domu, natomiast organy nadzoru budowlanego nie zbadały, czy odległości te zostały zachowane. Zdaniem skarżących organy bezpodstawnie przyjęły, że okna, drzwi i balkon w ścianie budynku mieszkalnego uczestników postępowania oddalonego od granicy z nieruchomością skarżących o 3,12 metra zostały zaakceptowane w pozwoleniu na budowę. Odnosząc się do argumentu podniesionego przez organ odwoławczy, wskazującego, że dokumentacja projektowa dotycząca przyłącza gazowego na działce nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...]w [...] świadczy o zachowaniu wszelkich wymaganych warunków formalno-prawnych, skarżący podkreślili, że dokumentacja projektowa dotycząca przyłącza gazowego nie może stanowić dowodu na to, że budynek mieszkalny uczestników został wybudowany zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę. Dokumentacja ta dotyczy bowiem zupełnie innego rodzaju projektu, a ponadto została sporządzona ponad rok po wydaniu decyzji z 1982 r. i nie wiadomo, czy od tego czasu do czasu projektowania przyłącza gazowego uczestnicy postępowania nie dopuścili się naruszenia obowiązujących przepisów prawa budowlanego i nie wykonali dogodnych przeróbek w stosunku do zaginionego projektu stanowiącego załącznik do decyzji z 1982 r. Skarżący zarzucili, że organy nie określiły, kiedy nastąpiło zrealizowanie okien i drzwi balkonowych w ścianie budynku mieszkalnego uczestników od strony granicy z ich nieruchomością i czy odległości określone w § 12 Rozporządzenia z 1980 r. zostały zachowane przez uczestników postępowania w trakcie procesu budowlanego. Organy nie ustaliły także, w jakiej odległości od granicy z nieruchomością skarżących znajduje się balkon na I piętrze domu uczestników. Zdaniem skarżących balkon znajduje się w zbyt bliskiej odległości od granicy z ich działką i przez to narusza odległość wskazaną w § 12 ust. 2 Rozporządzenia z 1980 r. Skarżący podkreślili, że nie można bezkrytycznie przyjąć, iż właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej pozwolił w decyzji z 1982 r. na realizację balkonu przez uczestników w tak bliskiej odległości od granicy z ich działką, że po wybudowaniu balkonu odległość mierzona od jego końca do budynku skarżących jest mniejsza niż 8 metrów. Zdaniem skarżących uczestnicy dokonali co najmniej rozbudowy balkonu, czego organy nie ustaliły. Skarżący podnieśli też, że organy zignorowały treść § 34 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. z 1975r. Nr 8, poz. 48), jak też treść art. 63 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (w brzmieniu określonym w Dzienniku Ustaw z 1994 r. Nr 89, poz. 414), z których wynika obowiązek właściciela budynku przechowywania przez okres istnienia obiektu dokumentacji budowy i dokumentacji powykonawczej oraz opracowań projektowych i dokumentów technicznych robót budowlanych wykonywanych w obiekcie w toku jego użytkowania. Zdaniem skarżących, skoro przepisy przewidywały obowiązek przechowywania przez okres użytkowania obiektu jego dokumentacji, w tym dokumentacji projektowej, to brak przedstawienia przez uczestników kluczowego w niniejszej sprawie projektu budowlanego należało ocenić krytycznie i w konsekwencji szczególnie wnikliwie podejść do zweryfikowania, czy budynek uczestników został wykonany zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami techniczno-budowlanymi. Zdaniem skarżących nie można przyjąć, że przedłożenie przez uczestników części dokumentów dowodzi, że prace budowlane zostały wykonane tak, jak zostało to przewidziane w projekcie. Skarżący podnieśli, że organy przyjęły domniemanie, że skoro decyzja z 1982 r. została wydana przez właściwy organ, a jej załącznikiem był zaginiony projekt, to dom uczestników postępowania na pewno został wybudowany zgodnie z tym dokumentem, co jest całkowicie błędne i niedopuszczalne. Zdaniem skarżących okna i drzwi balkonowe w ścianie domu uczestników od strony granicy z działką skarżących znajdują się w odległości mniejszej niż 8 metrów od ich domu, dlatego należy przyjąć, że albo uczestnicy wybudowali dom niezgodnie z pozwoleniem na budowę (z "zaginionym" projektem budowlanym), albo decyzja z 1982 r. została wydana niezgodnie z obowiązującym Prawem budowlanym. Skarżący wskazali, że organy całkowicie pominęły konieczność zweryfikowania czy wybudowanie domu uczestników postępowania nastąpiło z uwzględnieniem § 12 ust. 2 Rozporządzenia z 1980 r., nie dokonały analizy, czy ich budynek mieszkalny znajduje się w odległości co najmniej 8 metrów od domu skarżących, a jest to okoliczność istotna w sprawie. Organy ustaliły, że odległość budynku uczestników od granicy działki skarżących wynosi 3,12 metra. Odległość ta dotyczy ściany z oknem i drzwiami balkonowymi, dlatego też obowiązek usytuowania wolnostojącego jednorodzinnego domu mieszkalnego uczestników w odległości co najmniej 4 m od granicy działki, o której mowa w § 12 ust. 1 Rozporządzenia z 1980 r. nie został zachowany. Pod uwagę należy zatem wziąć treść przepisu ust. 2 tego paragrafu, który dopuszcza zmniejszenie tej odległości, o ile odległość między budynkiem istniejącym a projektowanym wynosić będzie co najmniej 8 m. W niniejszej sprawie dom skarżących istniał w chwili projektowania budynku uczestników postępowania, dlatego też odległość, o której mowa powyżej, powinna zostać uwzględniona w decyzji z 1982 r. Niestety organy I i II instancji nie ustaliły, czy odległość 8 metrów została rzeczywiście zachowana przez uczestników przy budowie domu. Zdaniem skarżących pomiędzy budynkami nie ma zachowanej odległości 8 metrów. Skarżący podnieśli, że biorąc pod uwagę, że balkon jest częścią budynku, odległość 8 metrów pomiędzy budynkami określona w § 12 ust. 2 Rozporządzenia z 1980 r. powinna być mierzona od końca balkonu, bowiem w ustępie 2 ww. przepisu jest mowa o odległości pomiędzy budynkami, a nie odległości pomiędzy ścianami (z oknami lub bez okien), jak ma to miejsce w ustępie 1. A zatem należało dokonać analizy, czy odległość pomiędzy budynkiem uczestników (którego częścią bezsprzecznie jest balkon) od strony granicy z działką skarżących - liczona od końca tego balkonu - do domu skarżących wynosi rzeczywiście 8 metrów. Skarżący podnieśli też, że w niniejszej sprawie nie wystąpiła przesłanka bezprzedmiotowości, uzasadniająca umorzenie postępowania. Wskazali, że jeżeli organy uważały, że ich żądanie jest bezzasadne, powinny wydać rozstrzygnięcie merytoryczne, nie zaś umarzające postępowanie w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd administracyjny właściwy jest do kontroli decyzji administracyjnych tylko w oparciu o kryterium legalności, a więc zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi przez Sąd następuje więc jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły i w związku z tym skarga nie mogła zostać uwzględniona. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2014 r., umarzająca postępowanie administracyjne w ramach nadzoru budowlanego w sprawie budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ew. [...] w [...]. Postępowanie prowadzone było na wniosek W. W. z dnia [...]października 2012 r., w którym domagał się od organu nadzoru budowlanego sprawdzenia zgodności z przepisami prawa budowlanego budynku mieszkalnego w ww. lokalizacji. Zastrzeżenia W. W. budziło usytuowanie budynku, względem granicy z jego nieruchomością, budynek w jego ocenie był usytuowany zbyt blisko. W ocenie Sądu za prawidłowe uznać należy ustalenia organów, że brak jest podstaw do prowadzenia przez organy nadzoru budowlanego postępowania we wskazanym zakresie. Organ stwierdził, że zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala stwierdzić, że przedmiotowa inwestycja budowlana została zrealizowana w sposób niezgodny z warunkami i ustaleniami decyzji o pozwoleniu na budowę oraz z zatwierdzonym projektem budowlanym. Pomimo poszukiwań organowi nie udało się zebrać pełnej dokumentacji związanej z udzieleniem pozwolenia na budowę; nie odnaleziono jej ani w odpowiednich organach ani dokumentacji takiej nie przedłożył inwestor. Organ ustalił, że budynek powstał na początku lat 80-tych XX wieku. W toku postępowania inwestor złożył posiadane dokumenty związane z budynkiem mieszkalnym, m. in. decyzję Naczelnika Miasta [...] nr [...]z dnia [...] czerwca 1982 r. zatwierdzającą plan realizacyjny inwestycji na terenie nieruchomości przy ul. [...]w [...], stanowiący integralną część decyzji oraz zezwalającą na budowę na ww. terenie jednorodzinnego budynku mieszkalnego z częścią usługową (pracownia krawiecka), decyzję Naczelnika Miasta [...] nr [...]z dnia [...] listopada 1983 r. zatwierdzającą plan realizacyjny inwestycji na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...], stanowiący integralną część decyzji oraz zezwalającą na budowę na ww. terenie instalacji gazowej wewnętrznej i przyłącza do budynku mieszkalnego, potwierdzenie zgłoszenia przedmiotowego budynku do użytkowania z dnia [...] czerwca 1985 r. Ponadto dołączono do ww. dokumentów kopię planu realizacyjnego budynku stanowiącego załącznik do decyzji zezwalającej na budowę oraz kopię projektu instalacji gazowej omawianego budynku. W ocenie Sądu, organ w oparciu o zgromadzone dokumenty, dokonaną analizą projektu zagospodarowania działki, w tym lokalizacji budynku i jego parametrów skonfrontowanej z pomiarami przeprowadzonymi w trakcie czynności kontrolnych, doszedł do prawidłowego wniosku, że świadczą one o zgodności inwestycji z warunkami pozwolenia na budowę. Należy podkreślić, że usytuowanie budynku zostało ustalone w wyniku m. in. czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 3 września 2013 r. O zamiarze przeprowadzenia wizji na działce był powiadomiony wnioskodawca – W. W.. Sąd zauważa, że skarżący poddając w wątpliwość twierdzenia inwestora o zaginięciu projektu budowlanego i sugerując wręcz samowolę budowlaną, czy też niezgodność wykonanych robót z projektem budowlanym , nie wskazał żadnego dowodu, który mógłby zaprzeczać powyższemu oświadczeniu inwestora. Rzeczywiście, obowiązek przechowywania przez okres istnienia obiektu planu realizacyjnego i projektu ze wszystkimi rysunkami zamiennymi i naniesionymi zmianami został nałożony na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego § 34 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno - budowlanego (Dz. U. z 1975 r. Nr 8, poz. 48). Przepis ten jednakże został uchylony z dniem 1 stycznia 1995 r.(patrz art. 107 ust. 2.tej ustawy). W orzecznictwie wskazuje się, że z samego faktu, iż właściciel nieruchomości, na której posadowiony jest obiekt budowlany wybudowany kilkadziesiąt lat wcześniej nie jest w stanie okazać pozwolenia na budowę nie można wysuwać twierdzenia, że powstał on jako samowola budowlana. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 lipca 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 109/14, LEX nr 1539689). Skoro niemożność odnalezienia pozwolenia na budowę inwestycji zrealizowanej w tak odległym czasie nie jest wystarczająca dla uznania, że budynek powstał bez tego pozwolenia, to tym bardziej nie można uznać, że w sytuacji braku pełnej dokumentacji wydanego pozwolenia, inwestor dopuścił się odstępstw a powstały budynek powstał niezgodnie z wydanym pozwoleniem. W ocenie Sądu, organ prowadząc postępowanie wyjaśniające w sprawie wszczętej wnioskiem skarżącego, wyczerpał możliwe środki dowodowe. Pomimo podejmowanych czynności nie odnalazł pełnej dokumentacji dotyczącej spornego budynku mieszkalnego z daty jego realizacji. A zatem w ocenie Sądu organy nadzoru budowlanego zasadnie uznały, że postępowanie w sprawie budynku mieszkalnego opisanego na wstępie jest bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W niniejszej sprawie nie ustalono, aby budynek powstał w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, a to oznacza, że brak było podstaw do podejmowania czynności legalizacyjnych czy naprawczych w sprawie. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z dnia 27 czerwca 2008 r. (sygn. akt II OSK 731/07, LEX nr 485551) organ administracji wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy stało się ono z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 k.p.a.). Decyzja umarzająca postępowanie nie rozstrzyga o istocie sprawy, wywiera natomiast skutek procesowy (kończy sprawę w danej instancji), dzięki czemu zapewnia stronie gwarancje procesowe określone w kodeksie. Istotą umorzenia postępowania jest jego przerwanie, uchylenie wszystkich dokonanych w nim czynności oraz orzeczenie o dalszym jego nieprowadzeniu. Postępowanie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli w jego toku wystąpi brak chociażby jednego z podstawowych elementów stosunku administracyjnoprawnego (podmiotu, przedmiotu, podstawy prawnej) będącego przedmiotem postępowania. Sąd nie podziela stanowiska skarżących co do naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a., czy też innych zasad postępowania administracyjnego. Postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, pozwalający na dokonanie ustaleń w sprawie. Podkreślić należy, że skarżący kwestionując ustalony stan faktyczny nie wskazali żadnych dowodów, które mogłyby przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Uzasadnienie organu II instancji spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. W świetle powyższych okoliczności stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji odpowiadają prawu. Mając powyższe na uwadze orzeczono, jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270).