VII SA/Wa 1247/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z [...] kwietnia 2017 r. nr [...], znak: [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r., poz. 23) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 290), po rozpatrzeniu zażalenia radcy prawnego Z. K. - pełnomocnika Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] marca 2017 r. Nr [...], znak: [...], ustalające dla Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w W. przy ul. [...] wysokość opłaty legalizacyjnej na sumę 20 000 zł (słownie: dwadzieścia tysięcy złotych) za zmianę sposobu użytkowania lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w W. na funkcję żłobka, bez wymaganego zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania -utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia organ wskazał, że w związku z pismem Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej, dotyczącym zmiany sposobu użytkowania lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w W. na funkcję żłobka, upoważniony przedstawiciel Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego [...] przeprowadził [...] maja 2016 r. czynności kontrolne w przedmiotowej sprawie. W czasie wizji stwierdzono, iż na terenie w/w nieruchomości usytuowany jest budynek mieszkalny wielorodzinny z usługami w poziomie parteru. Budynek posiada IX-VII kondygnacji naziemnych, a w poziomie tzw. wysokiego parteru części budynku od strony ul. [...] i od strony podwórza znajduje się lokal użytkowy - niepubliczny żłobek na [...] "[...]". W lokalu znajdują się pomieszczenia: hol, dwie sale zabaw, jedno pomieszczenie biurowe, toaleta z miską ustępową i natryskiem oraz pomieszczenie magazynowe. Powierzchnia lokalu użytkowana jako żłobek wynosi 71,48 m², a 23,28 m² zajmuje pomieszczenie magazynowe. W salach zabaw znajdują się regały, zabawki, stoliki, krzesła. Lokal zaopatrzony jest w wewnętrzne instalacje: elektryczną, wodno - kanalizacyjną i centralnego ogrzewania. W dniu oględzin w lokalu nie przebywały dzieci. Organ powiatowy ustalił ponadto, że zmiany sposobu użytkowania lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w W. na żłobek dokonano bez wymaganego zgłoszenia do organu administracji architektoniczno - budowlanej. W tym stanie sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] postanowieniem z [...] sierpnia 2016 r. Nr [...] zobowiązał właściciela w/w lokalu - Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" do przedłożenia dokumentów wymienionych w art. 71 a ust. 1 Prawa budowlanego, dotyczących zmiany sposobu użytkowania lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w W.. Zobowiązany przedłożył wymagane dokumenty, wobec czego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] wydał postanowienie z [...] marca 2017 r. Nr [...], na mocy którego ustalił dla Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w W. przy ul. [...] wysokość opłaty legalizacyjnej na sumę 20 000 zł (słownie: dwadzieścia tysięcy złotych) za zmianę sposobu użytkowania lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w W. na funkcję żłobka, bez wymaganego zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania. Rozpoznając zażalenie ww. spółdzielni na orzeczenia organu pierwszej instancji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że jest ono prawidłowe. Organ odniósł się do stanowiska strony, że nie została dokonana samowolna zmiana sposobu użytkowania w/w lokalu w rozumieniu Prawa budowlanego, gdyż lokal nr [...] był pierwotnie lokalem użytkowym i nadal posiada taki charakter. Wskazał, że w myśl art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno - sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego należy zatem oceniać w porównaniu do sposobu użytkowania tego obiektu określonego w decyzji o pozwoleniu na budowę. Za zmianę sposobu użytkowania należy także uznać zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli spowoduje to skutki, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 lutego 2013 r., sygn. akt: IV SA/Po 1048/12). Lokal nr [...] w budynku przy ul. [...] w W. stanowił pierwotnie lokal użytkowy to jednak, jak wynika z opisu na rysunku rzutu kondygnacji z projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z [...] lutego 1993 r. Nr [...] (potwierdza to M. M. – P. w piśmie z [...] września 2016 r.) poprzednio lokal ten pełnił funkcję sklepu. Takie użytkowanie lokalu - jako sklepu potwierdza również Urząd [...] w piśmie z [...] lipca 2016 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, ze w świetle takich ustaleń nie ulega wątpliwości, że zmiana sposobu użytkowania lokalu z usługowego na żłobek wpłynęła na zmianę warunków bezpieczeństwa pożarowego, pracy i higieniczno-sanitarnych. To z kolei uzasadnia zastosowanie w niniejszym postępowaniu przez organ I instancji art. 71 a) ustawy Prawo budowlane. O podjęciu w lokalu nr [...] działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego świadczy m.in. zwrócenie się przez M. M. – P. z wnioskiem do Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej o wydanie opinii z zakresu zabezpieczenia przeciwpożarowego dla lokalu przeznaczonego na żłobek. Zmiana charakteru działalności na żłobek bez wątpienia pociąga za sobą zmianę warunków zdrowotnych i higieniczno-sanitarnych, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo Budowlane. Odnosząc się do zarzutów odwołania, dotyczących nieustalenia przez organ I instancji, czy zmiana sposobu użytkowania lokalu nr [...] wiązała się z wykonaniem robót budowlanych wymagających uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, że w aktach przedmiotowej sprawy znajduje się decyzja Prezydenta [...] z [...] marca 2005 r. Nr [...], zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na wykonanie prac budowlanych w tymże lokalu i stanowiący załącznik do tego rozstrzygnięcia rzut poziomu w/w lokalu jest tożsamy z rzutem, załączonym do opinii technicznej sporządzonej przez A. M. w styczniu 2017 r. Tym samym uznać należy, że od uzyskania przez Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" decyzji Prezydenta [...] Nr [...], w lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w W. nie zostały wykonane roboty budowle objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Równocześnie dokonana zmiana sposobu użytkowania lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w W. na funkcję żłobka nie wiązała się z wykonaniem takich robót. Również w ocenie technicznej sporządzonej na zlecenie strony skarżącej nie wykazano, by były prowadzone jakiekolwiek roboty budowlane związane z zmiana sposobu użytkowania spornego lokalu. W myśl zaś 71a ustawy Prawo budowlane, w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, właściwy organ, w drodze postanowienia: wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części i nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2 ww. ustawy. Czyniąc zadość art. 71a ust. 1 ustawy Prawo budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] wydał postanowienie z [...] sierpnia 2016 r. Nr [...] zobowiązujące właściciela przedmiotowego lokalu - Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" do przedłożenia dokumentów wymienionych w ww. przepisie. W myśl tego przepisu, po upływie terminu lub na wniosek zobowiązanego, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa wyżej i w przypadku stwierdzenia jego wykonania w drodze postanowienia ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Zobowiązany podmiot przedłożył dokumenty wymienione w postanowieniu Nr [...], w tym m.in. zaświadczenie z [...] października 2016 r. o zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pozytywne opinie rzeczoznawców oraz opinię techniczną dotyczącą zmiany sposobu użytkowania lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w W. na funkcję żłobka sporządzoną przez A.M. nr up. [...], wpisanego na listę członków MOIIB pod pozycja [...]. Zgodnie z nią przedmiotowy lokal użytkowy jest w ogólnym stanie dobrym i pod względem budowlanym jest przystosowany do sposobu użytkowania w obecnej funkcji jako żłobek. W sytuacji przedłożenia ww. dokumentów przewidzianych w art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, organ powiatowy był nie tylko uprawniony, ale i zobowiązany do ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej za samowolną zmianę sposobu użytkowania. Do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu (art. 71 a ust. 3 ww. ustawy). Stosownie do brzmienia art. 59f ustawy Prawo budowlane kara z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego stanowi iloczyn: stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w), przy czym stawka opłaty (s) wynosi 500 zł. W związku z powyższym: k= 4,0 (współczynnik kategorii obiektu budowlanego) kategoria IX, tj. m.in. budynki nauki i oświaty, w = 1,0 (współczynnik wielkości obiektu budowlanego) < 10 000 s = 500,00 zł x 10 (stawka opłaty 500,00 zł podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu) co daje kwotę 20. 000.00 zł. (1,0 x 4,0 x 500,00 zł x 10 = 20.000,00 zł). Organu drugiej instancji wskazał także, że niezależnie od tego, kto dokonał samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu lub jego części, odpowiedzialność za takie działanie ponosi właściciel obiektu. Dlatego stroną postępowania, a jednocześnie adresatem rozstrzygnięć podejmowanych na podstawie art. 71 a ust. 1 i 4 Prawa budowlanego, nie jest każdy kto samowolnie dokona zmiany sposobu użytkowania obiektu, a jedynie właściciel, ewentualnie zarządca obiektu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 13 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1776/12). Tym samym M. M. – P. jako najemca lokalu nr [...] nie jest stroną przedmiotowego postępowania administracyjnego prowadzonego w ramach nadzoru budowlanego. Podsumowując, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że opłata legalizacyjna została nałożona zasadnie, a jej wysokość określona jest w sposób prawidłowy. Należało zatem utrzymać w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] marca 2017 r. [...]. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" z siedzibą w W. dochodząc uchylenia w całości zaskarżonego postanowienia i postanowienia go poprzedzającego, jako wydanych z naruszeniem prawa materialnego oraz zasądzenie na rzecz skarżącej spółdzielni od organu nadzoru budowlanego kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonym rozstrzygnięciom Spółdzielnia zarzuciła naruszenie przepisów: - art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) poprzez uznanie, iż przeznaczenie lokalu użytkowego na działalność żłobka z uprzedniej, usługowej stanowiło zmianę sposobu użytkowania obiektu wymagającego zgłoszenia w sytuacji, gdy prowadzone postępowanie nie wykazało zmiany istotnych wymagań odnoszących się do tego obiektu związanych z sposobem korzystania z niego, w szczególności bezpieczeństwa pożarowego, higieniczno-sanitarnego czy wielkości lub układu obciążeń; - art. 71a ust. 2 ustawy - Prawo budowlane poprzez nałożenie na stronę opłaty legalizacyjnej w sytuacji braku przesłanek do wydania takiego rozstrzygnięcia. Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" zaskarżone postanowienie otrzymała [...] kwietnia 2017 r. Stanowisko skarżącego znalazło rozwinięcie w uzasadnieniu skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone orzeczenie odpowiada przepisom prawa. Sąd w pełni podziela ustalenia i argumentację organu, które legły u podstaw rozstrzygnięcia podjętego w zaskarżonym orzeczeniu. Ocenia je jako prawidłowe, wyczerpujące. Przyjmuje za własne. Stan faktyczny sprawy nie był kwestionowany jak chodzi o sposób użytkowania lokalu użytkowego nr [...] w W. przy ul. [...]. Uprzednio sklep, a obecnie w wyniku zmiany– żłobek. Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" jest właścicielem lokalu. Umową z dnia [...] stycznia 2016 r. lokal został wynajęty M. M. – P.. Przebieg postępowania przed organami nadzoru budowlanego został powyżej przedstawiony. Zasadnie oceniono na tle okoliczności sprawy, że właściciel nie legitymuje się dowodem legalności zmiany sposobu użytkowania ww. lokalu. Niemniej po przedłożeniu wymaganej dokumentacji oraz uzupełniającej opinii technicznej zaistniały przesłanki do legalizacji owej zmiany. W tej procedurze zaś konieczne jest ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej, w oparciu o przepis art. 71a ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Wbrew stanowisku skarżącej spółdzielni organy nadzoru budowlanego prawidłowo oceniły, że podjęcie w lokalu użytkowym, uprzednio wykorzystywanym jako sklep, działalności opiekuńczej (żłobek) spowodowało zmianę sposobu użytkowania tego lokalu. Za takim ustaleniem, jak trafnie wskazano w uzasadnieniu orzeczenia organu drugiej instancji, przemawia oczywista zmiana warunków zdrowotnych i higieniczno - sanitarnych, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, zaś o zmianie warunków bezpieczeństwa pożarowego świadczy już choćby wniosek najemcy skierowany do Państwowej Straży Pożarnej o wydanie stosownej opinii. Zawiadomienie właśnie tego organu było impulsem do wszczęcia niniejszego postępowania przed organami nadzoru budowlanego. W toku niniejszego postępowania, co nie było kwestionowane przez stronę ustalono, że zmianie sposobu użytkowania lokalu nie towarzyszyły roboty budowlane wymagające uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, czy dokonania zgłoszenia. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela przywołany przez skarżąca spółdzielnię pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 maja 2016 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 2577/15 - zmiana sposobu użytkowania może nastąpić w trybie zgłoszenia unormowanym w art. 71 ustawy Prawo budowlane wyłącznie wtedy, gdy nie wymaga przeprowadzenia robót budowlanych dla których konieczne byłoby uzyskanie pozwolenia na budowę. W przeciwnym wypadku zmiana sposobu użytkowania odbywa się w trybie wydania decyzji pozwalającej na budowę. W konsekwencji powyższego trzeba również przyjąć, że w sytuacji, gdy inwestor dokonuje samowolnej zmiany sposobu użytkowania, która związana była z wykonaniem robót budowlanych wymagających decyzji pozwalającej na ich realizację, organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do przeprowadzenia postępowania naprawczego w oparciu o przepisy art. 50 i art. 51, nie zaś art. 71a ustawy Prawo budowlane. A zatem dyspozycją ww. przepisu art. 71a objęta jest tylko taka zmiana sposobu użytkowania, która wymaga jedynie zgłoszenia właściwemu organowi. W swojej argumentacji skarżąca spółdzielnia zdaje się nie odróżniać zagadnienia braku zgłoszenia robót budowlanych i towarzyszącej im zmianie sposobu użytkowania od zmiany sposobu użytkowania lokalu, której towarzyszy li tylko obowiązek zgłoszenia po myśli art. 71ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Kierując się powyższą argumentacją, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017.1369 t.j.). Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ww. ustawy.