VII SA/Wa 1248/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Leszek Kamiński, Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2011 r. sprawy ze skargi W. K. Przedsiębiorstwa Handlowo-Usługowego "A." z siedzibą w G. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] marca 2011 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu indywidualnego z drogi krajowej skargę oddala Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. [...] Generalny Dyrektor Dróg i Autostrad na podstawie art. 29 ust 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 Nr 19, poz. 115 ze zm.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, późn 1071 z późn zm.), odmówił Przedsiębiorstwu Handlowo-Usługowemu A. W. K. wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...] położoną w miejscowości O. w gminie L.. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że W. K. wystąpił o przebudowę istniejącego zjazdu indywidualnego (gospodarczego) i dostosowanie do parametrów zjazdu publicznego. Przedmiotowy zjazd łączy działkę W. K. o nr ewidencyjnym [...] z drogę krajową nr [...]. Organ ustalił, że droga ta ma charakter drogi głównej ruchu przyspieszonego (oznaczenie GP). Z pomiarów przeprowadzonych w 2005 r. wynika, że natężenie ruchu na omawianym odcinku drogi nr [...] wynosi 13 807 pojazdów na dobę. Działka o nr ewidencyjnym [...] jest uprawiana rolniczo. Wnioskodawca wystąpił o przekształcenie charakteru dotychczasowego zjazdu z indywidualnego na publiczny wskazując, że będzie prowadził sprzedaż maszyn rolniczych. Organ w uzasadnieniu decyzji wskazał, że ze względu na duże natężenie ruchu i charakter drogi nr [...] wszelkie zmiany sposobu zagospodarowania winny być szczególnie analizowane pod względem zgodności z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430), dalej rozporządzenie o warunkach technicznych. Przepis par 78 ust 1 i par 113 ust 7 pkt. 1 cytowanego rozporządzenia stanowi, iż wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu. Generalny Dyrektor Dróg i Autostrad ustalił, że działka o nr ewidencyjny [...] na całej długości jednej jej granicy przylega do odcinka drogi głównej ruchu przyspieszonego nr [...], na którym występuje dodatkowy pas ruchu. Zmiana charakteru zjazdu zagrażałaby bezpieczeństwu ruchu drogowego i ograniczałaby jego płynność. Organ powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 marca 1999 r. o sygn. II SA 188/99, w którym wskazano, że naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na wykonanie nowego zjazdu z drogi jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności. Organ ponadto ustalił, że działka o nr ewidencyjny [...] położona jest w sąsiedztwie działki [...], która to działka skomunikowana jest z drogą główną ruchu przyspieszonego nr [...] dwoma zjazdami publicznymi i obsługuje w stanie obecnym również działki [...], [...] i [...]. W opinii organu rozszerzenie przez wnioskodawcę prowadzonej działalności o działkę [...] powinno być prowadzone bez zmiany w dotychczasowym sposobie skomunikowania. W odwołaniu od powyższej decyzji W. K. podnosił, że dodatkowy pas ruchu prowadzi do stacji paliw położonej w sąsiedztwie. W jego ocenie nie może być tak, że wykonanie dodatkowego pasa pozbawia działki do niego przyległe skomunikowania z drogą nr [...] za pomocą zjazdu publicznego. Wskazał, iż ubiega się o zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego w celu uzyskania w dalszej kolejności decyzji o warunkach zabudowy. Otworzy to możliwość zagospodarowania terenu w taki sposób, że będzie on mógł wystąpić o przyznanie dotacji z funduszy unijnych. Podnosił ponadto, że handel maszynami rolniczymi jest handlem niszowym i z pewnością natężenie ruchu na przebudowanym zjeździe byłoby porównywalne. Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. znak [...] po ponownym rozpoznaniu wniosku W. K. Generalny Dyrektor Dróg i Autostrad na podstawie art. 29 ust 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 Nr 19, poz. 115 ze zm.) i art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, późn 1071 z późn zm.), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o odmowie wydana zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej w miejscowości O. w gminie Ł. do parametrów zjazdu publicznego. W uzasadnieniu organ wskazał, że W. K. żądał wydania zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu indywidualnego a nie ustalenia lokalizacji nowego zjazdu. W myśl przepisu art. 61 § 1 K.p.a. obowiązkiem organu jest orzekanie zgodnie z wnioskiem strony. Generalny Dyrektor Dróg i Autostrad wskazał, że zgodnie z treścią art. 29 ust 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Ze względu zaś na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę. Generalny Dyrektor Dróg i Autostrad wskazał, że działa w ramach uznania administracyjnego kierując się wskazaniami przewidzianymi w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Organ ustalił, że przedmiotowy zjazd dotyczy drogi głównej ruchu przyspieszonego nr 12 (oznaczenie GP). Stosownie zaś do treści przepisu par § 9 ust 1 pkt 3 cyt. rozporządzenia stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu. Organ ustalił ponadto, że wnioskodawca ubiega się o przebudowę istniejącego zjazdu indywidualnego na zjazd publiczny, ponieważ ma zamiar prowadzenia na działce o nr ewidencyjnym [...] działalności gospodarczej, zaś stosowanie do par. 55 ust 1 pkt 3 cyt. rozporządzenia do obsługi obiektów, w których prowadzona jest działalność gospodarcza zjazd do drogi winien mieć charakter zjazdu publicznego. Organ odwoławczy powołał przepis par 78 ust 1 i par 113 ust 7 pkt. 1 cyt. rozporządzenia podkreślając, iż wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu. W przedmiotowej sprawie wydanie zezwolenia na przebudowę zjazdu wiązałoby się z usytuowaniem zjazdu publicznego przy odcinku drogi, na którym występuje dodatkowy pas ruchu, co w konsekwencji wyklucza możliwość wydania decyzji udzielającej zezwolenia na umiejscowienie zjazdu publicznego z działki [...]. W ocenie organu odwoławczego w celu zapewnienia obsługi komunikacyjnej działki [...] zasadne byłoby rozważnie możliwości wykorzystania dotychczasowego zjazdu publicznego zlokalizowanego dla działki [...]. Zgodnie z art. 93 ust 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr. 102, poz. 651 z zm.) za dostęp do drogi publicznej uważa się także dostęp pośredni z tytułu służebności poprzez drogi wewnętrzne prowadzące przez działki sąsiednie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył W. K. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: - art. 29 ust 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 Nr 19, poz. 115 ze zm.) poprzez przyjęcie, że ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę; - par. 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. nr 43, poz. 430 z późn. zm.) poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że powstanie przedmiotowego zjazdu na drodze klasy GP, ij. drodze głównej ruchu przyspieszonego, spowoduje obniżenie na niej poziomu bezpieczeństwa poprzez zakłócenie płynności w ruchu pojazdów, - par. 113 ust. 7 pkt 5 w zw. z § 78 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. nr 43, poz. 430 z późn. zm.) poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że zjazd publiczny będzie usytuowany w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu drogowego; - art. 145 § 1 k.c. poprzez uznanie, że działka nie ma odpowiedniego dostępu do drogi publicznej i wobec tego jako właściciel mogę żądać od właścicieli gruntów sąsiednich ustanowienia za wynagrodzeniem potrzebnej służebności drogowej (drogi koniecznej); - art. 7 k.p.a. poprzez nie zastosowanie zasady, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli; - art. 8 k.p.a. poprzez nie zastosowanie zasady, że organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli; - art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nie zastosowanie zasady, ze organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodów. W ocenie skarżącego bezpodstawne są twierdzenia organu o dużym natężeniu ruchu na drodze nr [...] i o znacznym wzroście tego natężenia po przebudowie zjazdu indywidualnego na zjazd publiczny. Skarżący wskazał, iż planowane oddanie do użytkowania drogi [...] znacznie zmniejszy natężenie na drodze nr [...]. Podniósł ponadto, że organ nie ustalił wyczerpująco stanu faktycznego sprawy, bowiem pominął fakt, iż działki o nr ewidencyjnym [...] i [...] rozdziela działka [...], a zatem ustanowienie dostępu w postaci zjazdu publicznego do drogi publicznej z działki [...] poprzez drogę wewnętrzną musiałoby oznaczać ustanowienie służebności w stosunku aż do dwóch działek tj. do działki [...] i [...] będących własnością innych osób. Ustanowienie odpowiednich służebności nie będzie możliwe, bowiem działka skarżącego posiada możliwość dostępu do drogi publicznej poprzez przebudowę zjazdu w zjazd publiczny, a ustanowienie służebności na działce sąsiedniej jest możliwe tylko w razie braku stwierdzenia braku takiego dostępu. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje Skarga nie zasługuje na uwzględnienie Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwana dalej p.p.s.a). Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.) Ustawa o drogach publicznych w art. 4 pkt 8 zawiera definicję pojęcia zjazd. Przez zjazd rozumie się połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis art. 29 w/w ustawy mówi o budowie lub przebudowie zjazdów do nieruchomości przyległych do drogi, przy czym w ust. 4 ww. przepisu stwierdza się, że ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. W orzecznictwie sądów administracyjnych w odniesieniu do dopuszczalności zjazdów z dróg publicznych na teren nieruchomości podkreśla się przede wszystkim, że z faktem bezpośredniej dostępności (przylegania) działki do drogi publicznej nie wiąże się z mocy samego prawa możliwość ustanowienia zjazdu z tej drogi na działkę. Możliwość ustanowienia w takiej sytuacji zjazdu z drogi publicznej nie jest bowiem wprost związana z prawem własności gruntu, czy z działaniami jego właściciela podejmowanymi na podstawie tzw. prawa sąsiedzkiego, lecz stanowi uprawnienie o charakterze rzeczowym, które związane jest z określoną nieruchomością, przyznawane w drodze zgody zarządu drogi, mającej formę decyzji administracyjnej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2007 r. sierpnia 2004 r., sygn. VI SA/Wa 376/07). Oznacza to, że organ może wydać decyzje odmowną, która będzie pośrednio ograniczać możliwość pełnego korzystania z nieruchomości przez właściciela. Łagodzić to może ustanowienie prawa służebności względem nieruchomości sąsiednich posiadających zjazd publiczny. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2011 r. o sygn. I OSK 1068/10 wyrażenie zgody przez zarządcę drogi na lokalizację zjazdu następuje w ramach uznania administracyjnego, którego granice określają interes społeczny i słuszny interes wnioskodawcy ubiegającego się o uzyskanie takiej zgody a także obowiązujące przepisy, w tym w szczególności przepisy § 9 ust. 1 pkt 3 i § 113 ust. 7 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Przepis paragrafu 9 cyt. rozporządzenia reguluje warunki stosowania zjazdów (§ 9), które zróżnicowane są w zależności od klasy drogi, przy czym stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak jest innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. Przepis paragrafu 113 ust 7 pkt. 1 cyt. rozporządzenia stanowi, iż wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu. Zgodnie z treścią przepisu art. 113 ust 7 pkt. 5 cyt. rozporządzenia okoliczność, iż działka zlokalizowana jest przy odcinku drogi, na którym występuje dodatkowy pas ruchu, wyłącza co do zasady możliwość ustanowienia zjazdu, a tym samym wyznacza granice uznania administracyjnego. Jest to niewątpliwie okoliczność obiektywna, niepodlegająca ocenie organu. Jej wystąpienie przekłada się co do zasady automatycznie na obowiązek wydania decyzji odmownej. Okoliczność zlokalizowania działki nr [...] przy odcinku drogi, na którym występuje dodatkowy pas ruchu, zachodzi w niniejszej sprawie i nie była kwestionowana przez skarżącego. Niezależne od faktu zlokalizowania zjazdu przy odcinku drogi nr [...], na którym występuje dodatkowy pasa ruchu Generalny Dyrektor Dróg i Autostrad wskazał ponadto, że usytuowane zjazdu publicznego z działki [...] na drogę nr [...] zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego ze względu na samą okoliczność występowania dużego natężenia ruchu (13 807 pojazdów na dobę) i lokalizację innych zjazdów na jednaj z sąsiednich działek o nr. [...]. W wyroku z dnia 12 maja 2011, sygn. I OSK 1068/10 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że sam fakt istnienia dwóch odrębnych zjazdów obok siebie zmniejsza płynność ruchu drogowego w porównaniu z jednym zjazdem i stanowi większe zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zarząd drogi odpowiedzialny za bezpieczeństwo na drogach publicznych winien brać pod uwagę w pierwszym rzędzie zasadę zapewnienia bezpieczeństwa ruchu, któremu niewątpliwie zagraża zbyt duża ilość zjazdów z dróg o szczególnym natężeniu ruchu, jakimi są drogi krajowe. Niezasadnie podnosi skarżący, że ustanowienie odpowiednich służebności nie będzie możliwe, bowiem działka skarżącego posiada możliwość dostępu do drogi publicznej poprzez przebudowę zjazdu indywidualnego w zjazd publiczny. Jak wywodzi skarżący ustanowienie służebności jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia braku takiego dostępu. Wskazać należy, że ustanowienie służebności jest możliwe w dwóch sytuacjach tj. wówczas gdy nieruchomość nie ma w ogóle połączenia z drogą publiczną oraz dostęp do drogi publicznej wprawdzie istnieje, ale nie jest "odpowiedni" (postanowienie Sądu Najwyższego z 23 września 1966 r., III CR 214/66). Zatem przez pojęcie braku dostępu do drogi należy rozumieć zarówno całkowity brak takiego dostępu, jak i sytuacje gdy dostęp wprawdzie istnieje, ale jest nieodpowiedni, gdyż nie zapewnia niezbędnej łączności umożliwiającej normalne, gospodarcze korzystanie z nieruchomości (np. z uwagi na uzasadnione potrzeby związane z przeznaczeniem nieruchomości, ukształtowaniem terenu). Odpowiedni dostęp do drogi publicznej zależy więc od potrzeb nieruchomości wymagającej tej drogi. Przyjęto również, że dostęp do drogi publicznej jest także nieodpowiedni, gdy wyjazd z nieruchomości przylegającej do drogi publicznej stwarza niebezpieczeństwo w ruchu drogowym (postanowienie Sądu Najwyższego z 7 lipca 1999 r., sygn. II CKN 786/98). Ustalenie, czy dostęp jest odpowiedni, zależy jednak od konkretnego stanu faktycznego ocenianego przez sąd lub organ rzeczowo właściwy. W ustalonym przez organy stanie faktycznym sprawy uznać należało, że zaskarżona decyzja nie narusza granic uznania administracyjnego i miała na względzie konieczność zapewnienia bezpieczeństwa i płynności ruchu na drodze priorytet mają względy bezpieczeństwa i płynności ruchu na drodze nr [...] i wydał decyzję odmowną, nie naruszył bowiem granic uznania administracyjnego. Z powyższych przyczyn zaskarżona skargą decyzja prawa nie narusza. Skargę na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153. poz. 1270 z późn. zm.) należało oddalić