VII SA/Wa 1249/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant ref. staż. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2012r. sprawy ze skargi I. D. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych oraz nałożenia obowiązku dostarczenia oceny technicznej I. skargę oddala II. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adw. A.C. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 307,50 zł. (trzysta siedem złotych pięćdziesiąt groszy) w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 250 zł. (dwieście pięćdziesiąt złotych), tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 57,50 zł. (pięćdziesiąt siedem złotych pięćdziesiąt groszy). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), zgodnie z art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej kpa. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działkach nr ew. [...],[...] przy ul. L. w T., wykonywanych przez I. i A. D. w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę i w przepisach oraz nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia oceny technicznej robót budowlanych wykonanych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym, w terminie 30 dni od daty otrzymania postanowienia. W uzasadnienia swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że podczas oględzin przeprowadzonych w dniu [...].11.2010 r. na działkach nr ew. [...],[...] przy ul. L. w T., gm. I., ustalono, że inwestor I. i A. D. prowadzą roboty budowlane przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w oparciu o decyzję Wójta Gminy I. Nr [...] z dnia [...].06.1993r. zezwalającą na budowę budynku mieszkalnego oraz decyzję Wójta Gminy I. Nr [...] z dnia [...].06.2003r. zatwierdzającą projekt budowlany zamienny. Organ stwierdził, iż budynek wykonano w części przyziemia i parteru, jednak roboty budowlane nie zostały zakończone. Organ ustalił, iż inwestorzy odstąpili w sposób istotny od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Wójta Gminy I. Nr [...] z dnia [...].06.2003r. zatwierdzającą projekt budowlany zamienny. Odstąpienia polegają na zmianie charakterystycznych parametrów technicznych budynku poprzez nie wykonanie jednej kondygnacji budynku wraz z docelowym dachem. Organ wskazał, iż odstąpienia polegające na zmianie charakterystycznych parametrów technicznych budynku, zgodnie z art. 36a ust 5 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane zaliczane są do kategorii istotnych odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego, wymagających więc uprzedniego uzyskania decyzji zamiennej, stosownie do dyspozycji art. 36a ust 1 ustawy Prawo budowlane. Organ stwierdził także, że inwestor realizuje budowę bez nadzoru osoby uprawnionej oraz że nie jest prowadzony Dziennik budowy, co stanowi naruszenie art. 42 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Z tego względu, za zasadne organ uznał nałożenie obowiązku przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych, ponieważ budowa prowadzona jest bez nadzoru uprawnionego kierownika budowy. Ze względu na prowadzenie robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach organ wstrzymał prowadzenie robót zaznaczając, że budowa może być kontynuowana jedynie po przeprowadzeniu postępowania naprawczego w trybie art. 50 i 51 prawa budowlanego, tj, po wydaniu stosownej decyzji administracyjnej. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem Nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa. w zw. z art. 144 kpa. utrzymał w mocy powyższe postanowienie. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że inwestorzy samowolnie odstąpili od warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Odstąpienia polegają na zmianie charakterystycznych parametrów technicznych budynku poprzez niewykonanie jednej kondygnacji budynku, jak również dachu. Opisywane wyżej zmiany, zgodnie z dyspozycją art. 36a ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego, wymagały uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, gdyż stanowią one istotne odstąpienie od warunków określonych w pozwoleniu na budowę i w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Zdaniem organu odwoławczego, powyższe nieprawidłowości wskazane przez organ I instancji w trakcie realizacji przez inwestorów procesu budowlanego uzasadniają wydanie postanowienia o wstrzymaniu prowadzonych robót budowlanych oraz nałożenie obowiązku przedstawienia oceny technicznej wykonanych prac. Odnosząc się do kwestii realizacji budowy bez nadzoru osoby uprawnionej, organ zauważył, że wobec zniszczenia dziennika budowy w sierpniu 2010r. (zgodnie z oświadczeniem I. D.) PINB [...] zasadnie nałożył obowiązek przedstawienia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych, celem sprawdzenia prawidłowości prowadzenia robót budowlanych. Organ zaznaczył, że kwestie cywilne związane z planowaną budową oczyszczalni ścieków pozostają bez związku z budową przedmiotowego budynku mieszkalnego. Pomiędzy wydaniem orzeczenia w w/w zakresie, a rozstrzygnięciem organu powiatowego nie istnieje związek, który uniemożliwiałby organowi podejmowanie dalszych czynności w sprawie i przesądzał o braku możliwości wydania decyzji kończącej sprawę co do istoty. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła I. D.. Skarżąca podniosła, iż organ nieprawidłowo podał podstawę, która miałaby odnosić się do przesłanek w sprawie administracyjnej dotyczącej wstrzymania prowadzenie robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego. Jednocześnie wskazuje na konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego jaki jest weryfikacja decyzji pozwalającej na budowę oczyszczalni ścieków, dla której inwestor Gmina I. uzyskała pozwolenie na użytkowanie obiektów oczyszczalni w T. udzielone decyzjami nr [...] nr [...] oraz nr [...] z dnia [...].11.2005 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...], niezgodnego z zatwierdzonym projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę, warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zw. dalej p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W tej sytuacji dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, postanowienia Sąd może uwzględnić skargę także ze względu na inne uchybienia niż te, które podniosła strona. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie jak i postanowienie organu I instancji są zgodne z prawem. Przedmiotem kontroli było postanowienie wydane na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Stosownie do jego treści w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 ustawy właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych : 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Stosownie do treści art. 50 ust. 3 w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz. Powyższy przepis koresponduje wprost z zasadą wyrażoną w art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego, stanowiącą, że każde istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Wydania takiej decyzji nie wymagają jedynie odstępstwa, wymienione taksatywnie w art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego, a mianowicie, o ile nie dotyczą: 1) zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, 2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, 3) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, 4) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, 5) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że inwestorzy I. i A. D. prowadzili budowę w sposób istotnie odbiegający od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Wójta Gminy I. nr [...] z dnia [...].06.2003 r. zatwierdzająca projekt budowlany zamienny. Odstąpienia polegały na zmianie charakterystycznych parametrów technicznych budynków poprzez nie wykonanie jednej kondygnacji budynku wraz z docelowym dachem. Ustalono, iż inwestorzy nie wykonali strychu nieużytkowego z mansardą, a budynek został zadaszony tymczasowo deskami z pokryciem papą. Słusznie zatem organy uznały, iż odstąpienia polegające na zmianie charakterystycznych parametrów technicznych budynku, takich jak wysokość, zgodnie z art. 36 a ust. 5 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane zaliczane są do kategorii istotnych odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego. Wymagały one zatem uprzedniego uzyskania decyzji zamiennej, stosownie do dyspozycji art. 36 a ust. 1 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 36a ust. 5 pkt 1 i pkt 2 Prawa budowlanego, odstępstwo skutkujące zmianą charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego m.in. takich jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość lub szerokość budynku są odstępstwami istotnymi, z wykonaniem których związane są określone konsekwencje materialno i formalnoprawne oraz sankcje ustawowe, poczynając właśnie od wstrzymania prowadzenia robót budowlanych W ocenie Sądu, prawidłowo zatem organy nadzoru oceniły, że w sprawie doszło do istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, co spełnia przesłankę wstrzymania prowadzonych robót budowlanych. Podkreślić należy, że inwestor realizując dany obiekt związany jest treścią decyzji zatwierdzającej konkretny projekt budowlany obiektu. Nie może w sposób swobodny wprowadzać innych rozwiązań technicznych i konstrukcyjnych niż to przewiduje projekt. Działanie takie wymaga bowiem wcześniejszego uzyskania decyzji administracyjnej, niż nastąpi sytuacja istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Działanie odwrotne skutkuje interwencją organów nadzoru budowlanego i wszczęciem odpowiedniej dla tego typu sytuacji procedury naprawczej. Wyjaśnić należy, iż postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych nie ma charakteru kończącego postępowanie i załatwiającego co do istoty kwestię stwierdzonego odstępstwa. Wstrzymanie robót ma za cel wyłącznie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego otwierającego drogę do wydania decyzji w oparciu o przepis art. 51 Prawa budowlanego, mającej usunąć skutki samowolnego działania inwestora, m. in. poprzez doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Celem wstrzymania prowadzenia robót jest w istocie rozważenie przez organ, jakie nakazy względnie zakazy w odniesieniu do prowadzonej budowy powinny być wydane (zob. np. wyr. NSA z dnia 22 października 1999 r., IV SA 1280/97). W związku z tym na tym etapie postępowania nie mogą być rozważane sposoby usunięcia skutków samowolnego odstępstwa od pozwolenia na budowę. (wyrok WSA w Lublinie II SA/Lu 811/11 z dnia 19.01.2012 r.). Wobec ustalenia, że inwestor realizuje budowę bez nadzoru osoby uprawnionej oraz bez prowadzenia Dziennika budowy, co stanowi naruszenie art. 42 Prawa budowlanego, prawidłowo organ nałożył także na inwestorów obowiązek przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych. Wykonanie powyższego obowiązku ma bowiem na celu sprawdzenie przez organy nadzoru budowlanego prawidłowości prowadzenia robót budowlanych. Odnosząc się do kwestii cywilnych podnoszonych przez skarżąca, a dotyczących planowanej budowy oczyszczalni ścieków wyjaśnić należy, iż pozostaję one bez związku z budową przedmiotowego budynku mieszkalnego. Jak trafnie podniósł organ odwoławczy, pomiędzy wydaniem orzeczenia w ww. zakresie, a rozstrzygnięciem organu powiatowego nie istnieje związek, który uniemożliwiałby organowi podejmowanie dalszych czynności w sprawie i przesądzał o braku możliwości wydania decyzji kończącej sprawę co do istoty. Prawidłowo zatem organy stwierdziły, iż powyższe zmiany stanowią istotne odstąpienie od warunków określonych w decyzji Wójta Gminy I. Nr [...] z dnia [...].06.2003 r. zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i dlatego dalsze prowadzenie robót budowlanych należało wstrzymać. Zasadnie także organy nałożyły na inwestora obowiązek dostarczenia oceny technicznej robót budowlanych wykonanych w budynku. Zasadne ustalenia organów powodują, że rozpoznawana skarga nie podważyła ani legalności, ani słuszności wydanych orzeczeń. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione we wniesionej skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.).