VII SA/Wa 125/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Protokolant Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Izby Architektów Rzeczypospolitej Polskiej z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nadania uprawnień budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Izby Architektów Rzeczypospolitej Polskiej na rzecz skarżącego M. Z. kwotę 200 ( dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sygn. VII SA/Wa 125/10 UZASADNIENIE Komisja Kwalifikacyjna [...] Okręgowej Izby Architektów decyzją z dnia 15 października 2009r. na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2, art. 13 ust. 1 pkt 1 i art. 14 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), art. 11 i 24 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz. U. z 2001 r. Nr 5, poz. 42 z późn. zm.), art.104 i 107 § 1 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, oraz rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 kwietnia 2006r, w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. z 2006r. Nr 83, poz. 578 z pózn. zm.) - odmówiła M. Z. nadania uprawnień budowlanych w specjalności architektonicznej do projektowania bez ograniczeń. W uzasadnieniu decyzji odmownej organ wskazał, że stosownie do art. 12 ust.1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r - Prawo budowlane, warunkiem uzyskania uprawnień budowlanych jest wykazanie odpowiedniego wykształcenia technicznego i praktyki zawodowej, dostosowanych do rodzaju, stopnia skomplikowania działalności i innych wymagań związanych z wykonywaną funkcją. Wykazanie to następuje w toku postępowania kwalifikacyjnego prowadzonego przez organy samorządu zawodowego architektów na podstawie ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów, z uwzględnieniem wymogów rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 kwietnia 2006 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. Jak wynika z § 6 pkt 1 ww. rozporządzenia, pierwszy etap postępowania kwalifikacyjnego obejmuje kwalifikowanie wykształcenia i praktyki zawodowej na podstawie składanych dokumentów, w celu stwierdzenia czy osoba ubiegająca się o przeprowadzenie postępowania kwalifikacyjnego oraz o nadanie uprawnień budowlanych spełniła wymagania określone przepisami prawa do nadania takich uprawnień. Komisja Egzaminacyjna ustaliła ze wykształcenie wnioskodawcy nie odpowiada wymaganiom, o których mowa w przepisach. M. Z., posiada dyplom ukończenia Wydziału Architektury Wyższej Szkoły [...] w [...], nadający mu tytuł zawodowy - inżynier architekt. Zgodnie z § 7 ust. 2 w/w rozporządzenia "kwalifikowanie wykształcenia za odpowiednie lub pokrewne dla danej specjalności uprawnień budowlanych dokonuje się przez stwierdzenie zgodności ukończonego kierunku studiów i specjalności potwierdzonych w dyplomie z wymaganym dla tej specjalności uprawnień budowlanych wykształceniem określonym w wykazie stanowiącym załącznik nr 1 do rozporządzenia". W ust. 1 "Specjalności architektonicznej" załącznika do rozporządzenia wskazano, że o uprawnienia budowlane w specjalności architektonicznej do projektowania bez ograniczeń może ubiegać się osoba, która ukończyła studia magisterskie na kierunku architektura i urbanistyka. Ponadto zgodnie z rozdziałem I ust. 1 Regulaminu postępowania kwalifikacyjnego w sprawach nadawania uprawnień budowlanych i tytułu rzeczoznawcy budowlanego "Przygotowanie do wykonywania zawodu architekta składa się z dwóch faz. Pierwszą fazę stanowią pełne wyższe studia, zakończone uzyskaniem dyplomu magistra inżyniera architekta (...)". Po analizie stanu prawnego organ uznał, że wymogiem nadania uprawnień o jakie ubiega się M. Z., stosownie do art. 12 ust. 2 oraz art. 14 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, a także § 7 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 kwietnia 2006 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie oraz Regulaminu postępowania kwalifikacyjnego w sprawach nadawania uprawnień budowlanych i tytułu rzeczoznawcy budowlanego, jest posiadanie odpowiedniego wyższego wykształcenia technicznego i praktyki zawodowej, dostosowanych do rodzaju oraz stopnia skomplikowania działalności, a także innych wymagań związanych z tą funkcją. Wnioskodawca nie spełnia tych warunków, gdyż jego wykształcenie nie odpowiada wymaganiom. Odwołanie od decyzji z dnia [...] października 2009r. złożył M. Z. wskazując, że posiada odpowiednie wykształcenie i odbył wymaganą praktykę zawodową. W dniu [...] maja 2005 r. ukończył bowiem studia wieczorowe w Wyższej Szkole [...] w [...] na Wydziale Architektury, uzyskując tytuł inżyniera architekta po czym w dniu 3 sierpnia 2005r. rozpoczął odbywanie praktyki zawodowej. W tej sytuacji faktycznej, zastosowanie powinien mieć art. 5 ustawy z 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz zmianie niektórych innych ustaw, która weszła w życie od 1 stycznia 2006 r. (Dz. U. 163, poz. 1364). Wprawdzie ustawodawca podwyższył wówczas wymogi w stosunku do osób ubiegających się o uprawnienia budowlane bez ograniczeń i ubiegający się o przedmiotowe uprawnienia musiał posiadać tytuł magistra inżyniera, ale jednocześnie przepis przejściowy art. 5 cytowanej ustawy określił, że w stosunku dla osób ubiegających się o uprawnienia budowlane, które przed dniem wejścia w życie ustawy uzyskały wykształcenie na podstawie przepisów dotychczasowych oraz rozpoczęły odbywanie wymaganej praktyki zawodowej, stosuje się przepisy dotychczasowe. Zdaniem skarżącego, ustawodawca uzależnił stosowanie określonych przepisów nie od daty złożenia wniosku o uzyskanie uprawnień budowlanych, lecz od daty uzyskania odpowiedniego wykształcenia i rozpoczęcia praktyki zawodowej, którą można było ukończyć w bliżej nieokreślonym czasie. W przypadku spełnienia przesłanek z art. 5 w/w ustawy, przepisy dotychczasowe będą miały zastosowanie w zakresie wymagań co do wykształcenia wnioskodawcy, niezależnie od daty kiedy złoży on wniosek o nadanie uprawnień budowlanych. Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Izby Architektów decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2009r. po rozpatrzeniu odwołania M. Z. od decyzji Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej [...] Okręgowej Izby Architektów z dnia [...] października 2009 r. odmawiającej nadania mu uprawnień budowlanych bez przeprowadzenia egzaminu - zaskarżoną decyzję utrzymała w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że M. Z. legitymuje się tytułem inżyniera architekta, uzyskanym w Wyższej Szkole [...] w [...] i ubiega się o nadanie mu uprawnień budowlanych w specjalności architektonicznej do projektowania bez ograniczeń. Organ I instancji po przeprowadzeniu postępowania kwalifikacyjnego prawidłowo ustalił, iż wnioskodawca nie posiada wykształcenia wymaganego przez art. 12 ustawy z dnia 7 lipca Prawo budowlane. Argumenty podnoszone w odwołaniu przez M. Z., dotyczące zmian w przepisach Prawa budowlanego są nieistotne, bowiem obowiązuje go stan prawny istniejący w dacie składania wniosku o nadanie uprawnień. W dniu 11 września 2009 r. tj. w dniu złożenia wniosku, przepisy wymagały legitymowania się przez wnioskodawcę dyplomem magistra inżyniera architekta. Takiego dyplomu wnioskodawca nie przedłożył a dyplom uzyskany w Wyższej Szkole [...] nie jest tożsamy z wymaganym przez Prawo budowlane. M. Z.a wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej, Izby Architektów z dnia [...] listopada 2009 roku, odmawiającej nadania mu uprawnień budowlanych w specjalności architektonicznej do projektowania bez ograniczeń. Domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji, jak również uchylenia decyzji Komisji Kwalifikacyjnej [...] Izby Architektów z dnia [...] października 2009 r. W uzasadnieniu skargi wskazał, że w dniu 13 maja 2005 r. ukończył studia wieczorowe w Wyższej Szkole [...] w [...] na Wydziale Architektury i uzyskał tytuł inżyniera architekta. W suplemencie do dyplomu zawarta była informacja, że może ubiegać się o uprawnienia budowlane w specjalności architektonicznej bez ograniczeń. W dniu 3 sierpnia 2005 r. w [...] Okręgowej Izbie Architektów, otrzymał książkę praktyki zawodowej w celu dokumentowania praktyk odbywanych w ramach ubiegania się o uprawnienia budowlane do projektowania w specjalności architektonicznej bez ograniczeń. Ksiązka praktyk zawierała informację, że stanowi podstawę do nadania uprawnień łącznie z posiadanym tytułem magistra inżyniera architekta oraz, że należy ją prowadzić zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie z dnia 18 maja 2005 roku. ( Dz. U z 2005 r. Nr 96, poz. 817). W rozporządzeniem tym brak jest wymogu posiadania tytułu magistra. Przepis § 8 ust.1 rozporządzenia stanowi, że do wniosku o nadanie uprawnień budowlanych należy dołączyć odpis dyplomu inżyniera. W załączniku Nr 1 do rozporządzenia "wykaz wykształcenia odpowiedniego i pokrewnego dla poszczególnych specjalności uprawnień budowlanych" wskazano, że dla nabycia uprawnień budowlanych bez ograniczeń w specjalności architektonicznej, odpowiednim wykształceniem jest wykształcenie wyższe na kierunku architektura i urbanistyka. Zatem umieszczenie w zeszycie praktyki adnotacji o wymogu studiów magisterskich, nastąpiło z naruszeniem obowiązującego prawa. Wydanym decyzjom skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i interpretację. Wadliwe ustalono, że wykształcenie wnioskodawcy nie odpowiada wymogom o których mowa w rozporządzeniu Ministra Transportu i Budownictwa z 28 kwietnia 2006 roku w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, gdyż zgodnie § 28 ust. 1 w/w rozporządzenia do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie rozporządzenie, stosuje się przepisy dotychczasowe (obowiązujące przed 31.05.2006r.) Skarżący wywodził, że zgodnie z ustawą z 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo Budowlane oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2005 r. Nr 163, poz. 1364) od dnia 1 stycznia 2006 roku ustawodawca podwyższył wymogi dla osób ubiegających się o uprawnienia budowlane bez ograniczeń. Przepis art. 14 ust. 3, stanowi, że osoba ubiegająca się o uprawnienia musi posiadać tytuł magistra inżyniera. Mimo to art. 5 cytowanej ustawy określił, że w stosunku do osób ubiegających się o uprawnienia budowlane, które przed dniem wejścia w życie ustawy (co nastąpiło 1 stycznia 2006 r.) uzyskały wykształcenie na podstawie przepisów dotychczasowych oraz rozpoczęły odbywanie wymaganej praktyki zawodowej, stosuje się przepisy dotychczasowe. Zdaniem skarżącego ustawodawca uzależnił zastosowanie określonych przepisów nie od daty złożenia wniosku o uzyskanie uprawnień budowlanych, lecz od łącznego spełnienia wskazanych dwóch przesłanek, tj. uzyskania odpowiedniego wykształcenia oraz rozpoczęcia praktyki zawodowej, którą można było ukończyć w bliżej nieokreślonym czasie. W przypadku spełnienia przesłanki z art. 5 cyt. ustawy, przepisy dotychczasowe będą miały zastosowanie w zakresie wymagań co do wykształcenia wnioskodawcy niezależnie od daty kiedy złoży wniosek o nadanie uprawnień budowlanych. Ponadto ustawa o szkolnictwie wyższym z dnia 27 lipca 2005 r., wyjaśnia, że wykształcenie wyższe, to zarówno ukończone studia magisterskie jak i wyższe studia zawodowe. Nadto jako prawo krajowe obowiązuje dyrektywa Rady Europy z dnia 10 czerwca 1985 r., "w sprawie wzajemnego uznawania dyplomów, świadectw i innych dowodów posiadania kwalifikacji w dziedzinie architektury" ( Dz.U.UE.L.85.223.15, Dz.U.UE-sp.06-1-118 ), gdzie w art. 3 i 4 nie wprowadzono wymogu legitymowania się tytułem magistra przy ubieganiu się o pełne uprawnienia budowlane do projektowania w specjalności architektonicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – dalej p.p.s.a.). Odnosząc się do zarzutów i twierdzeń skargi należy uznać, iż są one zasadne. Organy samorządu zawodowego architektów naruszyły zarówno przepisy prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię i zastosowanie jak i przepisy postępowania określone w art. 7 i 77 kpa poprzez brak odniesienia się do wskazywanych przez skarżącego norm prawnych mających jego zdaniem zastosowanie w stanie faktycznym związanym z wnioskiem. Ten drugi zarzut ma szczególne odniesienie do rozstrzygnięcia organu II instancji, albowiem Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Izby Architektów nie ustosunkowała się w żaden sposób do treści art. 5 ustawy z 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo Budowlane oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2005 r. Nr 163, poz. 1364) Zgodzić się należy z uzasadnieniem zaskarżonej decyzji, co do tego że aktualnie, stosownie do art. 12 ust. 2 oraz art. 14 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), a także § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 kwietnia 2006r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. z 2006r. Nr 83, poz. 578 z pózn. zm.) wymogiem nadania uprawnień budowlanych do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej jest między innymi wymóg ukończenia studiów magisterskich na kierunku architektura i urbanistyka. Zgodnie ze wskazanymi przepisami jest to odpowiednie wyższe wykształcenie techniczne dla tego kierunku. Niewątpliwe wnioskodawca nie spełnia tego warunku, gdyż jego wykształcenie jest wykształceniem wyższym inżynierskim, posiada tytuł inżyniera architekta - ukończył studia wieczorowe w Wyższej Szkole [...] w [...]. Jednak oprócz stanu faktycznego, który w tej sprawie nie był sporny, zadaniem organów było także ustalenie właściwego stanu prawnego i dokonanie subsumcji polegającej na dostosowaniu do stanu faktycznego odpowiedniego stanu prawnego. Skarżący wywodził bowiem, że stan prawny w zakresie wymagań związanych z uprawnieniami których nadania się domagał, w odniesieniu do wykształcenia, ulegał zmianie. Istotnie ustawą z 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2005 r. Nr 163, poz. 1364), która weszła w życie od dnia 1 stycznia 2006 r., ustawodawca zmienił wymogi dla osób ubiegających się o uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń. Zmieniona treść przepisu art. 14 ust. 3 wskazywała wprost, że osoba ubiegająca się o uprawnienia bez ograniczeń (wnioskowane w przedmiotowej sprawie) musi posiadać tytuł magistra inżyniera. Przed wskazaną nowelizacją przepis art. 14 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego stanowił, że uzyskanie uprawnień budowlanych do projektowania bez ograniczeń i sprawdzania projektów architektoniczno-budowlanych wymaga posiadania wyższego wykształcenia odpowiedniego dla danej specjalności. Na tle poprzednio obowiązującego stanu prawnego, zapadały orzeczenia tutejszego Sądu wskazujące na kierunek wykładni przepisu art. 14 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 stycznia 2006r. (wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 7 listopada 2005r. - VII SA/Wa 448/05, z dnia 26 stycznia 2005r. - VII SA/Wa 1260/05, z dnia 4 sierpnia 2006r. - VII SA/Wa 996/06, publikowane - www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wykładnia ta sprowadzała się do potwierdzenia, iż wykształceniem odpowiednim dla uzyskania uprawnień do projektowania bez ograniczeń i sprawdzania projektów architektoniczno-budowlanych jest ukończenie wyższych studiów zawodowych i posiadanie tytułu inżyniera architekta. Zakwestionowano wówczas także możliwość wskazywania jako podstawy prawnej określającej wymogi wobec osób ubiegających się o nadanie uprawnień, Regulaminu postępowania kwalifikacyjnego w sprawach nadania uprawnień budowlanych i tytułu rzeczoznawcy uchwalonego przez Krajową Radę Izby Architektów. Przystępując do analizy stanu prawnego, który powinien mieć zastosowanie należy wskazać na przepis art. 5 ustawy z 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo Budowlane oraz zmianie niektórych innych ustaw - mający charakter intertemporalny. Stanowi on, że w stosunku dla osób ubiegających się o uprawnienia budowlane, które przed dniem wejścia w życie ustawy (co nastąpiło 1 stycznia 2006 r.) uzyskały wykształcenie na podstawie przepisów dotychczasowych oraz rozpoczęły odbywanie wymaganej praktyki zawodowej, stosuje się przepisy dotychczasowe. Jest to jednocześnie przepis mający znaczenie materialnoprawne, nie odnosi się on bowiem do daty wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie nadania uprawnień ( ta w sprawie jest niesporna i związana z dniem złożenia wniosku do organu – 11 września 2009r.) ale do wymagań jakie będzie musiał spełnić wnioskodawca, gdy w związku z określonym stanem faktycznym nabędzie ekspektatywę prawną, a wniosek o nadanie uprawnień złoży w przyszłości. Argumentacja organu II instancji, że skoro w dniu 11 września 2009 r. przepisy wymagały legitymowania się dyplomem magistra inżyniera architekta, to wnioskodawca nie mógł nabyć uprawnień, pozostawała w oderwaniu od stanu faktycznego sprawy. Słusznie skarżący podnosił, że w analizowanym przepisie ustawodawca uzależnił wymogi związane z nadaniem uprawnień budowlanych nie od daty złożenia wniosku o ich uzyskanie, lecz od łącznego spełnienia wskazanych dwóch przesłanek, tj. uzyskania przed 1 stycznia 2006r. odpowiedniego wykształcenia oraz rozpoczęcia praktyki zawodowej, którą można było ukończyć później. Przy ponownej ocenie sprawy organ zobowiązany będzie uwzględnić wyżej przedstawioną wykładnię przepisów i wskazania Sądu Wojewódzkiego. Uznając więc, iż organy samorządu z mocy art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. były zobowiązane w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a stanowisko swoje uzasadnić zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a., a obowiązku tego nie spełniły, naruszając jednocześnie przepis art. 14 ust 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 i 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.