VII SA/Wa 1250/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.), , Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Protokolant starszy referent Grażyna Dmitruk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2021r. sprawy ze skargi J. B. i J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2021 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej jako "SKO", "SKO w W.", "organ odwoławczy") zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania J. B. i J. B. (dalej jako "skarżący:"), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza W. z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...], ustalającą na rzecz K. G. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie, przebudowie i rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego o schody zewnętrzne i werandę oraz przebudowie dachu na terenie działki ew. nr [...], obr. [...] położonej przy ul. M. w W., gm. W. Jako podstawę prawną organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021, poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a."). Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z dnia 12 czerwca 2018 r. K. G., (dalej jako "wnioskodawca"), reprezentowana przez P. S., wystąpił z wnioskiem (uzupełniony i skorygowany w dniach 26 czerwca 2018 r. i 13 lipca 2018 r., a także w dniu 8 czerwca 2020 r.) o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie, przebudowie i rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego o schody zewnętrzne i werandę oraz przebudowie dachu na terenie działki ew. nr [...] obr. [...], położonej przy ul. M. w W., gm. W. Decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...] Burmistrz W. ustalił dla warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Od powyższej decyzji pismem z dnia 12 lutego 2019 r. odwołanie do SKO w W. wnieśli J. B. i J. B., właściciele działki nr [...], sąsiadującej z działką nr [...]. Skarżący zarzucili naruszenie art. 6, 7, 7a, 8, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., art. 104 § 2 k.p.a., art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 ustawy dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm., dalej jako "u.p.z.p."). Podnieśli, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził wyczerpującego postępowania w zakresie ustalenia rzeczywistego przedmiotu inwestycji planowanej przez inwestora, w sytuacji gdy rzeczywistym przedmiotem inwestycji jest także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego, tj. zmiana przeznaczenia budynku z budynku jednorodzinnego na budynek wielorodzinny. Decyzją z dnia [...] marca 2020 r. znak: [...] SKO w W. uchyliło w całości ww. decyzję Burmistrz W. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano na uchybienia w analizie urbanistycznej - niezrozumiałe wyznaczenie obszaru analizowanego w odległości większej niż trzykrotna szerokość frontu działki, konieczność dokładniejszego przeanalizowania parametrów dla wszystkich działek w obszarze analizowanym, konieczność ustalenia parametrów planowanej inwestycji w sposób precyzyjny, brak podstaw do ustalenia kolorystyki elewacji oraz dachów. Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania SKO wyjaśniło, iż organ prowadzący postępowanie związany jest treścią wniosku. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Burmistrz W. decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...], powołując się na art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1 i 5 oraz art. 60 ust. 1 oraz art. 53 ust. 4 u.p.z.p. ustalił na rzecz K. G. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie, przebudowie i rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego o schody zewnętrzne i werandę oraz przebudowie dachu na terenie działki ew. nr [...], obr. [...] położonej przy ul. M. w W., gm. W. Organ I instancji wskazał, że w przeprowadzonym ponownie postępowaniu administracyjnym uwzględniono wskazówki i wytyczne organu II instancji. Wyjaśniając kwestię rozmiarów granic obszaru analizowanego, Burmistrz wskazał, że obszar ten w uchylonej decyzji wyznaczony był prawidłowo. Zapisy § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588, dalej jako "rozporządzenie") nakazują wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W przedmiotowym przypadku front działki wynosi ok. 8,0 m, a zatem granice obszaru analizowanego należało wyznaczyć w odległości 50,0 m od granic działki. Dalej organ I instancji stwierdził, że przeprowadzono analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Na podstawie ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Przeprowadzona analiza i jej wyniki stanowią załącznik do niniejszej decyzji (część tekstowa analizy urbanistycznej - załącznik nr 2a, część graficzna - załącznik nr 2b). Zdaniem organu I instancji przeprowadzona analiza urbanistyczna pozwala na stwierdzenie, że przedmiotowe przedsięwzięcie inwestycyjne spełnia wymagania art. 61 ust. 1 - 5 u.p.z.p. co oznacza - po uprzednim dokonaniu wymaganych ustawowo uzgodnień - możliwość wydania przedmiotowej decyzji. Projekt decyzji o warunkach zabudowy został uzgodniony z Wydziałem Gospodarki Komunalnej Urzędu Miejskiego w W.oraz Marszałkiem Województwa [...]. Skarżący pismem z dnia 30 grudnia 2020 r. złożyli odwołanie od powyższej decyzji, stawiając zarzuty naruszenia: - art. 28 k.p.a. oraz art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez oznaczenie w decyzji jako strony K. G. pomimo złożenia przez P. S. pism z dnia 15 maja 2020 roku oraz z dnia 5 czerwca 2020 roku, wniesionych imieniem własnym P. S., z któiych wynika, że planowaną inwestycję zamierza przeprowadzić w swoim imieniu P. S, - art. 138 § 2 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie okoliczności, które powinny być wzięte pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, zgodnie z decyzją organu odwoławczego, - art. 6 k.p.a., poprzez wydanie decyzji z pominięciem praw Ssrony oraz zasad obowiązujących w postępowaniu administracyjnym, w tym z pominięciem wnioskowanych przez stronę czynności, w szczególności związanych z wyjaśnieniem sprzeczności zawartych we wniosku o wydanie Decyzji, - art. 7 k.p.a., poprzez wydanie decyzji bez uprzedniego podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w tym poprzez pomięcie wnioskowanych przez stronę czynności, a także poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej,  - art. 8 k.p.a., poprzez zaniechanie wyjaśnienia okoliczności mających istotne znaczenie dla interesów stron wnoszących odwołanie (zmiana sposobu użytkowania obiektu na sąsiedniej nieruchomości mogąca mieć istotny wpływ na nieruchomość sąsiednią stanowiącą własność stron wnoszących odwołanie), a także poprzez odmowę wykonania wnioskowanych przez stronę czynności, a tym samym naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, a także naruszenie zasad proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, - art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., gdyż organ I instancji powinien ustalić i rozpatrzyć kto w istocie jest wnioskodawcą w przedmiotowej sprawie i posiada przymiot strony oraz jaki jest rzeczywisty przedmiot planowanej inwestycji, - art. 104 § 2 k.p.a., poprzez nierozstrzygnięcie istoty sprawy, tj. nierozstrzygnięcie, jaki jest rzeczywisty przedmiot inwestycji planowanej przez wnioskodawcę oraz w związku z tym nierozstrzygnięcie czy dopuszczalność ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji powinna być rozpatrzona z uwzględnieniem zmiany sposobu użytkowania obiektu (zmiana sposobu użytkowania budynku z jednorodzinnego na wielorodzinny), - § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez wyznaczenie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy innego niż na podstawie średniej wskaźnika dla obszaru analizowanego, mimo iż nie wynika to z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, - art. 59 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że przedmiotem planowanej przez wnioskodawcę inwestycji jest tylko wykonanie robót budowlanych (nadbudowa, przebudowa i rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego) bez rozpatrzenia, czy przedmiotem planowanej inwestycji nie jest także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego, tj. zmiana przeznaczenia budynku z budynku jednorodzinnego na budynek wielorodzinny , a w rezultacie nierozpatrzenie, czy i w jakim zakresie w przedmiotowej sprawie powinny mieć zastosowanie także przepisy dotyczące budynków oraz zabudowy wielorodzinnej oraz jaki miałoby to wpływ na treść decyzji w przedmiotowej sprawie, - art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nieuzasadnione przyjęcie spełnienia określonych w tym przepisie przesłanek, bez przeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego w zakresie ustalenia niesprzecznych okoliczności co do przedmiotu planowanej inwestycji oraz podmiotu zamierzającego przeprowadzić inwestycję. W obszernym uzasadnieniu odwołania skarżący wskazali, że w ich ocenie z nagłówków oraz treści pism z dnia 15 maja 2020 r. oraz 5 czerwca 2020 r. wynika, że pisma te zostały wniesione w imieniu własnym przez P. S., a nie przez P. S. pełniącą rolę pełnomocnika K. G. Tym samym brak jest wyjaśnień wnioskodawcy. Ponadto organ I instancji nie organ I instancji nie uwzględnił wytycznych zawartych w decyzji SKO z dnia [...] marca 2020 r. w zakresie sprecyzowania przez wnioskodawcę rozbieżności w treści pisma z dnia 27 czerwca 2018 r., w którym wskazano, że wniosek dotyczy "rozbudowy, przebudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego o schody zewnętrzne, werandę i przebudowę dachu", podczas gdy we wniosku z dnia 12 czerwca 2018 roku określono, iż powierzchnia sprzedaży wynosi 39,0 m. Zdaniem skarżących po pierwsze, brak jest wyjaśnień K. G., natomiast złożone pisma zawierają oświadczenia własne P. S. o planowanych przez nią zamierzeniach inwestycyjnych. Po drugie, organ I instancji pominął, że informacje zawarte w piśmie z dnia 15 maja 2020 roku są sprzeczne wzajemnie, ponieważ: 1. w piśmie wpierw stwierdzono, iż: "Planowana inwestycja obejmuje przebudowę dachu na istniejącym budynku mieszkalno- usługowym", potem określono, iż: "Dom w którym mieszkam jest i będzie domem jednorodzinnym", natomiast, następne stwierdzenia zawarte w piśmie wskazują, że zamiarem inwestora jest: "Najniższa kondygnacja zaprojektowana jako usługowa nie jest obecnie wykorzystywana zgodnie z przeznaczeniem, ale zamierzam oddzielić pomieszczenia usługowe od mieszkalnych zajmujących wyższe kondygnacje poprzez wykonanie oddzielnego wejścia schodami zewnętrznymi, czyli oddzielnym wejściem" - co wskazuje na charakter mieszkalno-usługowy budynku oraz zamiar zachowania funkcji usługowej w części budynku, a co jest sprzeczne z nazwą planowanej inwestycji wskazaną przez Panią P. S. w piśmie z dnia 5 czerwca 2020 roku jako: "nadbudowa, przebudowa i rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego". Ponadto skarżący podkreślili, że w decyzji nie wyjaśniono innych wątpliwości i sprzeczności: - w pkt 4a (Gabaryty i powierzchnie) wniosku o ustalenie warunków zabudowy w pozycji powierzchnia zabudowy nie podano ile ma wynosić stan projektowany. Brak ten nie został uzupełniony, a w rezultacie nie jest znana projektowana wielkość zabudowy. - w pkt 4b (Gabaryty i powierzchnie) wniosku w pozycji powierzchnia użytkowa wpisano: stan istniejący 134,30 m/kw, stan projektowany 15,0 m/kw. Taka wartość budzi oczywiste wątpliwości, w tym wątpliwości co do tego jaki jest rzeczywisty zakres planowanej inwestycji. - załącznikiem nr 2b do decyzji jest mapa, która, zgodnie z opisem na dole mapy, została wydrukowana w dniu 22 maja 2018 r., natomiast decyzja nie zawiera żadnych ustaleń czy wyjaśnień, czy jest to aktualna mapa, w związku z tym istnieje wątpliwość, czy załączona do decyzji mapa jest zgodna ze stanem aktualnym, biorąc pod uwagę upływ czasu od dnia jej wydrukowania. Skarżący podnieśli, że zgodnie z pismem P. S. z dnia 15 maja 2020 roku, jej zamiarem jest także "(...) oddzielić pomieszczenia usługowe od mieszkalnych zajmujących wyższe kondygnacje poprzez wykonanie oddzielnego wejścia schodami zewnętrznymi, czyli oddzielnym wejściem", a tym samym faktycznym jej zamiarem jest wyodrębnienie oddzielnych lokali na poszczególnych kondygnacjach budynku. Zdaniem skarżących takie zamierzenie inwestycyjne, zarówno w postaci wydzielenia części usługowej, jak również oddzielenia kondygnacji w budynku, będzie jednak prowadziło do zmiany sposobu użytkowania budynku, który zgodnie z wnioskiem i tytułem wniosku określonym w piśmie z dnia 5 czerwca 2020 roku posiada aktualnie funkcję budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Podobnie skarżący odczytują twierdzenie P. S. zawarte w piśmie z dnia 15 maja 2020 roku, iż jej zamiarem jest "możliwość dostępu do mieszkania z zewnątrz na poszczególne kondygnacje". Zdaniem skarżących twierdzenie organu I instancji, iż wyjaśnienie okoliczności czy planowana inwestycja zmierza do zmiany funkcji zabudowy jednorodzinnej na zabudowę wielorodzinną (czyli zmiany sposobu użytkowania obiektu) jest przedwczesne na etapie ustalenia warunków zabudowy i powinno być dokonane na etapie uzyskania pozwolenia na budowę. Takie twierdzenie organu jest dokonane z naruszeniem art. 59 ust. 1 u.p.z.p., ponieważ przepis ten nakazuje w ramach postępowania o ustalenie warunków zabudowy - uwzględniać również sytuacje, gdy planowana inwestycja powoduje także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Z przepisu tego wynika bowiem wprost obowiązek organu rozpatrzenia także okoliczności zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, czego organ I instancji nie uczynił. Rozpatrując powyższe odwołanie, SKO w W. zaskarżoną decyzją z z dnia [...] kwietnia 2021 r. znak: [...] utrzymało w mocy decyzje organu I instancji. Organ odwoławczy podtrzymał argumentację organu I instancji. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nieuwzględnienia wytycznych zawartych w decyzji SKO z dnia [...] marca 2020 r. , organ wskazał, iż jest on bezzasadny. Pismem z dnia 5 czerwca 2020 r. K. G., reprezentowana przez P. S. sprecyzowała wniosek o ustalenie warunków zabudowy iż, przedmiotem wniosku jest rozbudowa, przebudowa i nadbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego o schody zewnętrzne werandę oraz przebudowę dachu. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 104 § 2 k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie istoty sprawy, tj. nierozstrzygnięcie jaki jest rzeczywisty przedmiot inwestycji planowanej przez wnioskodawcę oraz art. 59 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że przedmiotem planowanej inwestycji jest tylko wykonanie robót budowlanych bez rozpatrzenia czy przedmiotem planowanej inwestycji nie jest także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego, tj. zmiana przeznaczenia budynku jednorodzinnego na wielorodzinny, SKO wskazało, że przedmiot, zakres i podstawowe cechy planowanej inwestycji wyznacza sam inwestor we wniosku o ustalenie warunków zabudowy (art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), a właściwy organ jest związany treścią tak wyznaczonego żądania. Zdaniem organu II instancji bezzasadny był także zarzut dotyczącego naruszenia przepisu § 5 ust. 2 rozporządzenia,. Organ pierwszej instancji ustalił wskaźnik powierzchni zabudowy od 32,0% do 35,0% powierzchni działki budowlanej uwzględniając potencjał rozwojowy terenu, niewielki gabaryt działki, konieczność uzyskania funkcjonalnych rozwiązań w rozbudowywanym budynku, a także uwzględniając, iż obecnie wskaźnik zabudowy przedmiotowej działki wynosi ok. 26 % oraz biorąc pod uwagę fakt, że inwestor planuje rozbudowę budynku o schody zewnętrzne oraz oszklenie werandy o pow. ok. 20 m2. Ponadto jak wynika z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wskaźnik powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym wynosi od 10,2 % do 37,5 %. Tym samym powyższe ustalenie jest zgodne z § 5 ust. 2 rozporządzenia. Z kolei odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nieustalenie kto jest wnioskodawcą w przedmiotowej sprawie, w szczególności wobec sprzeczności wniosku o wydanie decyzji oraz kolejnych pism, SKO stwierdziło, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy został złożony przez K. G. i osoba ta jest wnioskodawcą w przedmiotowej sprawie. Jakkolwiek w nagłówkach pism z dnia 15 maja 2020 r. oraz z dnia 5 czerwca 2020 r. wskazano, że zostały wniesione przez P. S., jednakże należy zauważyć, że w aktach sprawy znajduje się pełnomocnictwo dla P. S. udzielone przez K. G. A zatem należy uznać, że pisma te zostały wniesione przez pełnomocnika w imieniu mocodawcy. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nie podania we wniosku w pozycji powierzchnia zabudowy ile ma wynosić stan projektowany, organ stwierdził, że w odpowiedzi na wezwanie organu I instancji z dnia 20 czerwca 2018 r. w piśmie, które wpłynęło do organu w dniu 26 czerwca 2018 r. wskazano, że powierzchnia zabudowy powiększy się o 20 m2. W ocenie SKO niezasadny jest także zarzut niewyjaśnienia wątpliwości w pkt 4b wniosku o ustalenie warunków zabudowy w zakresie powierzchni użytkowej, jaki jest rzeczywisty zakres planowanej inwestycji. We wniosku wskazano, że powierzchnia użytkowa planowanej inwestycji wynosi 15 m2, a jak wskazano powyżej organ przy ustalaniu warunków zabudowy zgodnie zaś z art. 59 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora, więc organ jest związany tym wnioskiem. Skarżący pismem z dnia 24 maja 2021 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję SKO. Skarżący powtórzył zarzuty oraz argumentację zawartą w odwołaniu. Dodatkowo wskazali na naruszenie art. 28 k.p.a. oraz art. 107 § 1 pkt 3) k.p.a. oraz art. 60 kodeksu cywilnego i art. 104 zdanie pierwsze kodeksu cywilnego, poprzez: a) błędne uznanie, iż złożenie pełnomocnictwa do akt sprawy przy wszczęciu postępowania przesądza na przyszłość o fakcie bycia pełnomocnikiem w sprawie bez względu na składane później w toku sprawy oświadczenia, czego skutkiem było błędne uznanie w zaskarżonej decyzji, iż organ I instancji prawidłowo oznaczył jako stronę swojej decyzji K. G. pomimo złożenia przez P. S. pism z dnia 15 maja 2020 roku oraz z dnia 5 czerwca 2020 roku, wniesionych imieniem własnym P. S., z których treści wynika, że planowaną inwestycję zamierza przeprowadzić w swoim imieniu P. S. oraz że wobec takiej treści złożonych pism przez P. S. organ I instancji nie miał obowiązku podjąć czynności wyjaśniających, czy w sprawie nie doszło do zmiany podmiotowej osoby będącej wnioskodawcą, b) pominięcie, iż P. S. złożyła wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie niezgodnie z udzielonym jest pełnomocnictwem z dnia 11 kwietnia 2011 roku, które to pełnomocnictwo zostało udzielone łącznie przez K. G. i T. G. oraz upoważnia do reprezentowania łącznie K. G. i T. G., zaś postępowanie w przedmiotowej sprawie o wydanie warunków zabudowy zostało wszczęte przez pełnomocnika P. S. wyłącznie w imieniu K. G., a tym samym niezgodnie z treścią udzielonego pełnomocnictwa, tj. nie w imieniu K. G. i T. G., a tylko w imieniu K. G., wobec czego postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte i było prowadzone wadliwie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Skarżący w piśmie procesowym z dnia 12 lipca 2021 r, powtórzyli argumentację zawartą w skardze. W dniu 22 lipca do Sądu wpłynęło także pismo procesowego K. G. i oświadczenie P. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2019 r.., poz. 2325 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2021 r. znak: [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza W. z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...], ustalającą na rzecz K. G. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie, przebudowie i rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego o schody zewnętrzne i werandę oraz przebudowie dachu na terenie działki ew. nr [...], obr. [...] położonej przy ul. M. w W., gm. W. Podstawę materialno-prawną wydania zaskarżonej decyzji stanowił m.in. art. 61 ust. 1 up.z.p. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji). Przepis ten stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Z art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p wynika, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: 1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; 2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z sytuacją dotyczącą określenia sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W myśl art. 59 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z art. 59 ust. 1 i następnych przepisów u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy ma charakter promesy uprawniającej do późniejszego uzyskania pozwolenia na budowę na warunkach w niej określonych. Nie jest to akt upoważniający do podjęcia i realizacji inwestycji, ale stanowiący podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę. Dopiero w tym następnym postępowaniu organ architektoniczno-budowlany ustala szczegóły techniczne dotyczące planowanej inwestycji i ocenia, czy w świetle przepisów prawa budowlanego i przepisów wykonawczych do tego prawa możliwe jest udzielenie pozwolenia na realizację zamierzonej inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy, wydawana w braku obowiązującego dla terenu objętego wnioskiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ma rozstrzygnąć tylko o dopuszczalności realizacji określonego rodzaju inwestycji na tym terenie a także określić warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych (por. wyrok NSA z dnia 13 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2196/12). W celu zagwarantowania stosownej fachowości oceny uwarunkowań dotyczących ładu przestrzennego sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się, zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p., osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy musi zostać poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym przeprowadzonym przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w przytoczonym art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rozporządzenie to wydane zostało na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 i ust. 7 u.p.z.p. Przepis § 3 cyt. rozporządzenia stanowi w ust. 1 "w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy" oraz w ust. 2 "granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków, nie mniejszej niż 50 metrów ". Z treści przytoczonych przepisów wynika, że organ uprawniony do wydania decyzji o warunkach zabudowy w razie braku planu zagospodarowania terenu dla obszaru objętego wnioskiem inwestora wyznacza na mapie w skali 1:500 lub 1:1000 granice obszaru w celu przeprowadzenia analizy i ustalenia czy możliwa jest realizacja planowanej inwestycji przy zachowaniu niezbędnych warunków wynikających z pkt 1 art. 61 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Na tak ustalonym obszarze wskazuje się działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej i w oparciu o zabudowę i zagospodarowanie tych działek ustala czy projektowana inwestycja spełnia zasady tzw. dobrego sąsiedztwa. Jeżeli w obszarze analizowanym istnieje co najmniej działka, dostępna z tej samej drogi publicznej, pozwalajaca na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech, wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, należy uznać, iż warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest spełniony. W przedmiotowej sprawie w celu ustalenia wymagań dla planowanej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, z powodu braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyznaczono wokół przedmiotowej działki granice obszaru analizowanego i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku. Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji w sposób obszerny ustosunkował się do przyjętego w decyzji o warunkach zabudowy wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub całego obszaru analizowanego, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i geometrii dachu. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że ustalenia zawarte w analizie urbanistycznej oraz decyzji o warunkach zabudowy są prawidłowe, a zamierzenie inwestycyjne będące przedmiotem niniejszego postępowania spełnia pozostałe warunki określone w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p.: teren ma dostęp do drogi publicznej, istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Podkreślić należy, że mając na względzie wyniki sporządzonej analizy urbanistycznej organy nie mogły odmówić inwestorowi uwzględnienia jego wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Należy bowiem podkreślić, że w świetle przywołanych powyżej przepisów u.p.z.p. decyzja ustalająca te warunki jest wydawana przez organ administracji na zasadzie związania administracyjnego. Oznacza to, że po ustaleniu, że zamierzenie inwestycyjne lub projektowany sposób użytkowania obiektu spełnia warunki określone w art. 61 u.p.z.p., organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy, a ustawodawca nie pozostawił w tym zakresie organowi żadnej swobody. W tym miejscu wskazać należy, że jedynym zarzutem odnoszącym się do sporządzonej analizy urbanistycznej jest zarzut naruszenia § 5 ust. 2 rozporządzenia poprzez wyznaczenie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy innego niż na podstawie średniej wskaźnika dla obszaru analizowanego, mimo iż nie wynika to z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Wskazać należy, że w zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. W myśl § 5 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Natomiast w niniejszej sprawie z analizy wynika, że średni wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki dla całego obszaru analizowanego wynosi 24,9 %, natomiast średni dla działek o tożsamej funkcji dostępnych z tej samej drogi publicznej wynosi 23,9 %. Organ I instancji ustalił wskaźnik powierzchni zabudowy od 32,0 % do 35,0 % powierzchni działki budowlanej uwzględniając potencjał rozwojowy terenu, niewielki gabaryt działki, konieczność uzyskania funkcjonalnych rozwiązań w rozbudowywanym budynku, a także uwzględniając, iż obecnie wskaźnik zabudowy przedmiotowej działki wynosi ok. 26 %, a inwestor planuje rozbudowę budynku o schody zewnętrzne oraz oszklenie werandy o pow. ok. 20 m2 . W ocenie Sądu słusznie uznano, iż powyższe ustalenie zgodne jest z § 5 rozporządzenia. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skarżących, podkreślić należy, że w znacznej mierze koncentrują się one na wskazaniu, że rozpatrywany wniosek K. G. nie dotyczy jedynie uzyskania warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie, przebudowie i rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego o schody zewnętrzne i werandę oraz przebudowie dachu, lecz jego przedmiotem jest także zmiana sposobu użytkowania obiektu (zmiana sposobu użytkowania budynku z jednorodzinnego na wielorodzinny), co skarżący wywodzą z wypowiedzi pełnomocnika wnioskodawczyni w postępowaniu administracyjnym, P. S., zawartych w piśmie z dnia 15 maja 2020 r. W ocenie Sądu zarzuty skarżących odnoszące się do powyższej okoliczności są bezzasadne. Słusznie wskazał organ odwoławczy, że przedmiot, zakres i podstawowe cechy planowanej inwestycji wyznacza sam inwestor we wniosku o ustalenie warunków zabudowy (art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), a właściwy organ jest związany treścią tak wyznaczonego żądania. Całkowicie błędnie skarżący wywodzą z brzmienia art. 59 ust, 1 u.p.z.p. konieczność badania w niniejszej sprawie przez organy, czy przedmiotem spornego wniosku jest także zmiana sposobu użytkowania budynku z jednorodzinnego na wielorodzinny. Omawiany przepis wskazuje, że ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Wnioskodawca we wniosku nie wskazał, że nastąpi zmiana sposobu użytkowania obiektu. Jeśliby taką zmianę zamierzał przeprowadzić, winien złożyć wniosek o ustalenie warunków zabudowy w zakresie zmiany sposobu użytkowania obiektu. Samowolna zmiana sposobu użytkowania obiektu bez uzyskania decyzji ustalającej warunki zabudowy stanowi delikt administracyjny. Jednakże wykonanie zewnętrznych schodów w kilkupiętrowym budynku jednorodzinnym, jak też umożliwienie wejścia z tych schodów na każdą z kondygnacji, nie jest zakazane przepisami prawa powszechnie obowiązującego ani nie powoduje automatycznie zmiany sposobu użytkowania budynku z jednorodzinnego na wielorodzinny. Także podnoszone w pismach P. S. zamiary wydzielenia w budynku części usługowej odnoszą się do zdarzeń przyszłych i nie wynikają z rozpatrywanego wniosku. W skardze skarżący dodatkowo podnieśli, że planowana inwestycja jest obiektywnie niemożliwa do realizacji także w świetle innych przepisów obowiązującego prawa. Ściana boczna budynku, przy której jest planowana rozbudowę budynku schody zewnętrzne, znajduje się w odległości 3 metrów od granicy nieruchomości sąsiedniej, która należy do skarżących, tym samym dobudowanie schodów zewnętrznych będzie skutkowało brakiem możliwości wjazdu pojazdu do części nieruchomości znajdującej się za budynkiem - przejazd będzie zbyt wąski. Tym samym, ewentualne miejsca parkingowe będą mogły być wyznaczone jedynie przed budynkiem od strony ul. M., jednakże w takiej sytuacji, ze względu na powierzchnię tej części nieruchomości (zwłaszcza po planowanym dobudowaniu werandy) obiektywnie nie będzie możliwe spełnienie warunku zapewnienia wskaźnika minimum 2 miejsc postojowych na każdy lokal mieszkalny usługowy. W ocenie Sądu organ ustalający warunki zabudowy nie bada zgodności projektowanej inwestycji z przepisami techniczno-budowlanym, w tym zawartymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które regulują m.in. stosunki odległościowe obiektów budowlanych Spełnienie wymogów określonych w tych przepisach kontrolowane jest przez organy architektoniczno-budowlane w sprawach zainicjowanych wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenia na budowę. Z tego względu przepisy ww. rozporządzenia nie są "przepisami odrębnymi", o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. i zasadniczo nie znajdują zastosowania na etapie ustalania warunków zabudowy. Pozostała część zarzutów skargi dotyczy nieustalenia przez organy, kto jest wnioskodawcą w przedmiotowej sprawie, w szczególności wobec sprzeczności wniosku o wydanie decyzji oraz kolejnych pism. Sąd w pełni podziela stanowisko organów, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy został złożony przez K. G. i osoba ta jest wnioskodawcą w przedmiotowej sprawie. Z akt sprawy wynika, że K. G. jest jedyną właścicielką dz. ew. nr [...], obr. [...] położonej przy ul. M. w W., gm. W. W aktach sprawy znajduje się pełnomocnictwo udzielone przez K. G. dla P. S. (matki K. G.), a zatem wszystkie pisma P. Si. należy uznać za wniesione przez pełnomocnika w imieniu mocodawcy. Oczywiście prawidłowym byłoby wskazywanie przez P. S. w omawianych pismach, że działa ona w imieniu K. G., jednakże należy mieć na uwadze, że powyższe wynika z braku wiedzy prawniczej oraz wykształcenia prawniczego. Dodatkowo bezsporne jest, że z uprawnień wynikających z wydanych w sprawie rozstrzygnięć może korzystać jedynie K. G. Ponadto bezpodstawny jest zarzut, że postępowanie w przedmiotowej sprawie o wydanie warunków zabudowy zostało wszczęte przez pełnomocnika P. S. wyłącznie w imieniu K. G., a tym samym niezgodnie z treścią udzielonego pełnomocnictwa, tj. nie w imieniu K. G. i T. G., a tylko w imieniu K. G. Skarżący nie posiadają interesu prawnego w stawianiu tego zarzutu. Taki interes posiada jedynie T. G., jako ewentualnie pominięty w omawianym postępowaniu. Ponadto prawidłowo organ wskazał, że w odpowiedzi na wezwanie organu I instancji z dnia 20 czerwca 2018 r. w piśmie, które wpłynęło do organu w dniu 26 czerwca 2018 r. wskazano, że powierzchnia zabudowy powiększy się o 20 m2. Odnosząc się do zarzutów dotyczących aktualności kopii mapy, na której organ wyznaczył obszar analizowany oraz na której sporządzono załącznik graficzny decyzji o warunkach zabudowy, zauważyć należy, iż kopia ta (z dnia [...] maja 2018 r.) została wykonana z mapy zasadniczej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w skali 1:1500 (a więc zgodnie z wymogami zawartymi w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy). Mapa zasadnicza, jak wynika z § 3 ust. 1 i ust. 2 powołanego rozporządzenia i z art. 52 ustawy, wymagana jest do ustalenia granic terenu, "obszaru analizowanego", a więc określonego fragmentu przestrzeni.. Kopia mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy powinna być aktualna i odzwierciedlać obecny stan rzeczy istniejący na danym terenie. Dopóki nie uległ zmianie stan faktyczny odzwierciedlony na mapie, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, tak długo pozostaje ona mapą aktualną (por. wyrok NSA z 20 lutego 2018 r. sygn. II OSK 1032/16). W rozpoznawanej sprawie skarżący nie wykazali, aby mapa nie odzwierciedlała stanu faktycznego w dacie wydawania decyzji, co mogłoby mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia. \W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł o oddaleniu skargi.