VII SA/Wa 1253/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Stawecki po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku B. J. o wstrzymanie wykonania postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. znak: [...] oraz decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lipca 2014 r. znak: [...] w sprawie ze skargi B. J. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia [...] marca 2016 r. znak: [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wpłacenia zaliczki na poczet zastępczego wykonania obowiązku postanawia: odmówić wstrzymania wykonania postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. znak: [...] oraz decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lipca 2014 r. znak: [...]. B. J. wniosła skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2016 r. znak: [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wpłacenia zaliczki na poczet zastępczego wykonania obowiązku. W skardze został także zawarty wniosek o wstrzymanie wykonania postanowienia utrzymanego w mocy zaskarżonym postanowieniem oraz decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lipca 2014 r. znak: [...], nakazującej skarżącej doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm., dalej "P.p.s.a."), wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednak art. 61 § 3 P.p.s.a. stanowi, że po przekazaniu sądowi skargi, sąd na wniosek skarżącego, może wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w art. 61 § 1 P.p.s.a., jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (wyjątek stanowią tu przepisy prawa miejscowego, które weszły w życie), chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Zgodnie z przyjętym piśmiennictwem oraz orzecznictwem sądów administracyjnych rozstrzygnięcie sądu ma charakter fakultatywny, tzn. treść postanowienia sądu pozostawiona jest uznaniu sądu. Inaczej mówiąc sąd może wstrzymać wykonanie aktu w całości lub w części, ale nie ma w tym zakresie bezwzględnego obowiązku (vide: Bogusław Dauter, Komentarz do art. 61 [p.p.s.a.], w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz LEX, wydanie 5., Warszawa 2013, s. 241). Sąd ma jednak obowiązek spójnie i logicznie uzasadnić swoje rozstrzygnięcie w sprawie wstrzymania wykonania aktu lub czynności, bądź odmowy wstrzymania wykonanie. Obowiązek ten koresponduje również, a częściowo wynika z treści art. 141 § 4 P.p.s.a ("Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie."). Merytorycznym, a nie formalnym warunkiem wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności jest wskazanie przez skarżącego we wniosku okoliczności, które uzasadniają niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Uzasadnienie takiego wniosku powinno więc odnosić się do konkretnych wydarzeń czy sytuacji, które tłumaczyłyby wstrzymanie wykonania aktu lub czynności w stosunku do wnioskodawcy. Co więcej, jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 15 stycznia 2015 r., sygn. akt I OZ 1236/14, publ. LEX nr 1624317, nie ma podstaw, by "[...] żądać od sądu poszukiwania argumentów przemawiających za wstrzymaniem wykonania aktu za samą stronę". Oczywiście formułując uzasadnienie sąd orzekający w określonej sprawie może sięgnąć po argumenty sformułowane przez stronę wnoszącą o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności organu administracji. Wykorzystane będą wówczas tylko te argumenty, które zdaniem sądu są w pełni przekonujące. W niniejszej sprawie, wniosek skarżącej nie został przekonująco uzasadniony. Skarżąca wskazała trzy rodzaje okoliczności, które mają przemawiać za wstrzymaniem wykonania obowiązku wpłacenia wynoszącej 10.373,61 zł zaliczki na koszty zastępczego wykonania obowiązku przywrócenia tarasu nad lokalem nr 2 do stanu poprzedniego: 1. nałożenie na skarżącą obowiązku zapłaty kwoty w wysokości 20.000 złotych w postaci grzywny i kosztów zastępczego wykonania jest pozbawieniem skarżącej środków do życia; 2. organ administracji powinien w ramach uprawnień do samokontroli i uwzględniając słuszny interes prawny znajdujący oparcie w prawie unikać poniesienia przez skarżącą znaczącej szkody i wystąpienia nieodwracalnych skutków wykonania obowiązku prawnego; oraz 3. w świetle uzasadnienia postanowienia NSA z dnia 31 marca 2016 r. (sygn. akt II OZ 304/16) celem instytucji wstrzymania wykonania decyzji jest ukształtowanie stosunków do czasu prawomocnego rozpoznania sprawy w zakresie zapobieżenia znaczącej szkodzie lub trudnym do odwrócenia skutkom. NSA podkreślił, że przy ocenie istnienia znacznej szkody i trudnych do odwrócenia skutków należy rozważyć czy skutki są kwalifikowane tzn. przekraczające normalne następstwa związane z wykonaniem aktu. W niniejszej sprawie skutki są kwalifikowane, ponieważ w wyniku wykonania tego obowiązku zniszczona zostałaby wykonana zgodnie z prawem i sztuką budowlaną oraz zniszczone materiały budowlane. Koszt przywrócenia stanu poprzedniego przewyższyłby koszt zabudowy tarasu zgodnie z koncepcją architekta budynku i jego zgodą oraz zgodą sąsiadów (strona 9 skargi, k. 10). W opinii Sądu, powyższe argumenty skarżącej nie mogą być uznane za wiarygodne i przekonujące. W pierwszej kwestii należy zwrócić uwagę na dwa ważne kontrargumenty. Przede wszystkim, nieuzasadnione jest sumowanie kwoty grzywny nałożonej w celu przymuszenia do wykonania obowiązku oraz kosztów zastępczego wykonania obowiązku. Grzywna została nałożona na podstawie postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2015 r. nr [...], utrzymanego następnie w mocy postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], a także postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1945/15, odmawiającym wstrzymania wykonania postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2015 r. nr [...]. Grzywna w prawie polskim ma charakter sankcji, nie jest jednak karą w ścisłym tego słowa znaczeniu, czyli nie stanowi publicznej odpłaty za zło społeczne wyrządzone przez sprawcę i nie jest stosowana z myślą o szerokim oddziaływaniu społecznym (prewencji generalnej). Jest to środek egzekucyjny, stosowany indywidualnie, którego celem jest nakłonienie zobowiązanego do wykonania jego obowiązku (vide: J. Radwanowicz-Wanczewska, Komentarz do art. 119 [u.p.e.a.], w: Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, pod redakcją Dariusza R. Kijowskiego, LEX, Warszawa 2010, s. 1048-1049). Natomiast obowiązek wpłacenia zaliczki na poczet kosztów wykonania zastępczego nie ma charakteru sankcji, lecz jest środkiem egzekucyjnym obowiązków o charakterze niepieniężnym znajdującym zastosowanie wtedy, gdy egzekucja administracyjna dotyczy obowiązku polegającego na wykonaniu czynności, a więc związanych z podjęciem przez zobowiązanego pewnych działań. Chodzi tu o obowiązki polegające na wykonaniu czynności, które mogą być wykonane za zobowiązanego przez inna osobę. Nie jest to środek, który stosuje się dowolnie, razem z innymi, bądź niezależnie od środków egzekucyjnych. Co więcej, podkreśla się, że wykonanie zastępcze unormowane w art. 127 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 599 z późn zm.), może być orzeczone, gdy mimo wymierzenia grzywny zobowiązany nie wykona obowiązku (vide: wyrok NSA z dnia 13 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 767/08). W niniejszej sprawie postanowienie organu pierwszej instancji (PINB) zostało nałożone postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2015 r., a więc ponad pół roku po nałożeniu na skarżącą opisanej wyżej grzywny. Ponadto w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] grudnia 2015 r. wskazano wyraźnie, że środek w egzekucyjny w postaci zastępczego wykonania obowiązku na koszt i niebezpieczeństwo skarżącej zastosowano postanowieniem PINB z dnia [...] sierpnia 2015 r., czyli trzy miesiące po nałożeniu grzywny, w związku z nieskutecznością grzywny. Konkludując: grzywna i wykonanie zastępcze to instytucje prawne odmienne w swojej naturze prawnej i w swoich funkcjach. Nie są stosowane w ogóle, gdy zobowiązany wykonuje swój obowiązek. Nie można też organowi nadzoru architektoniczno-budowlanego zarzucić, że w niniejszej sprawie beztrosko szafuje środkami egzekucyjnymi pozostającymi w zakresie jego kompetencji. Przeciwnie, zgodnie z art. 7 § 2 powołanej wyżej ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej: "u.p.e.a.") organ zastosował najpierw środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego, a dopiero w drugiej kolejności, w sytuacji oczywistej nieskuteczności tych pierwszych, sięgnął po wykonanie zastępcze. Dlatego twierdzenie skarżącej o nałożeniu na nią obowiązku zapłaty kwoty 20.000 złotych nie jest dla Sądu przekonujące. Skarżąca nie ma też podstawy do twierdzenia, że nałożenie na nią obowiązku zapłaty kwoty w wysokości 20.000 złotych z tytułu grzywny i kosztów zastępczego wykonania jest pozbawieniem skarżącej środków do życia. Zgodnie z art. 1a pkt 21, art. 8, 10 § 4, 14 i innych przepisów u.p.e.a. nie podlegają egzekucji administracyjnej rozmaite szczegółowo wymienione środki do życia, zwłaszcza przedmioty niezbędne do życia zobowiązanemu i członkom jego rodziny, niektóre świadczenia emerytalne, mienie przeznaczone do użytku służbowego lub do wykonywania działalności zawodowej. Argument skarżącej polegający na wezwaniu do miłosierdzia (argumentum ad misericordiam) również nie jest przekonujący dla Sądu. W opinii Sądu na uznanie nie zasługuje również drugi z podniesionych argumentów, a mianowicie twierdzenie, że organ administracji powinien w ramach uprawnień do samokontroli i "uwzględniając słuszny interes prawny znajdujący oparcie w prawie unikać poniesienia przez skarżącą znaczącej szkody i wystąpienia nieodwracalnych skutków wykonania obowiązku prawnego". W świetle orzecznictwa sądów administracyjnych pojęcie "znacznej szkody" (a nie "znaczącej" szkody) odnosi się do takich wartości jak życie i zdrowie ludzkie lub do takich okoliczności, jak niemożność wynagrodzenia szkody przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie. Zaliczka na poczet kosztów wykonania zastępczego ma charakter pieniężny, zatem zawsze może być zwrócona. Co do zaś nieodwracalnych skutków wykonania zastępczego, właściwe jest powołane wyżej postępowanie w sprawie zastosowania środka egzekucyjnego w postaci zastępczego wykonania obowiązku na koszt i niebezpieczeństwo skarżącej toczące się w wyniku wydania postanowienia PINB z dnia [...] sierpnia 2015 r., a nie obecnie skarżonych decyzji. Z analogicznych powodów Sądu w niniejszej sprawie nie przekonał również argument o konieczności wstrzymania wykonania decyzji ze względu na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione w uzasadnieniu postanowienia z dnia 31 marca 2016 r. (sygn. akt II OZ 304/16). Orzeczenie to dotyczy innej sytuacji faktycznej niż będąca przedmiotem niniejszej sprawy. Powołane orzeczenie NSA dotyczy bowiem postanowienia w sprawie zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego, a nie obowiązku wpłaty zaliczki (kwoty pieniężnej) mającej pokryć wydatki, jakie być może będą poniesione w następstwie przeprowadzenia wykonania zastępczego. Nie ma zatem analogii między sprawą rozpatrywaną a sprawą, która miałaby by być prejudykatem bądź wzorcem interpretacyjnym dla przepisów u.p.e.a. stosowanych przez Sąd w niniejszej sprawie. W świetle powyższego Sąd uznał, że Skarżąca nie przedstawiła argumentów, które uzasadniałyby uznanie za wiarygodne i przekonujące twierdzeń, że w razie wykonania zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającej go postanowienia, poniesie ona znaczną szkodę czy też zajdą w stosunku do niej trudne do odwrócenia skutki. Uzasadnienie wniosku o wstrzymanie powinno odnosić się do konkretnych okoliczności, które wskazywałyby na to, że wstrzymanie zaskarżonego aktu jest w danej sprawie obiektywnie zasadne. Twierdzenia wnioskodawcy powinny zaś zostać poparte dokumentami źródłowymi, zwłaszcza dotyczącymi jego sytuacji życiowej i majątkowej. Odmienne uzasadnienie wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej nie daje podstawy do rozstrzygnięcia po myśli skarżącego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 2014 r. sygn. akt II GSK 2045/14, LEX nr 1 519 096). W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 61 § 3 i § 5 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.