VII SA/Wa 1261/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Protokolant spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi A. K. i A. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267) – dalej zwanej "k.p.a." po rozpoznaniu wniosku A. i A. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...] utrzymał w mocy własne postanowienie. Z akt postępowania wynika, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie miało następujący przebieg: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., Nr [...], znak: [...] nakazał A. i A. K. rozbiórkę odbudowanego i rozbudowanego budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce o nr ewid. [...] w miejscowości W., gm. N.. Po rozpatrzeniu odwołania A. i A. K., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2013 r., Nr [...], znak: [...] utrzymał w mocy ww. decyzję organu powiatowego z dnia [...] lutego 2013 r. Pismem z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przekazał do Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego wniosek A. i A. K. w sprawie stwierdzenia nieważności cyt.: "decyzji Nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dn. [...].02.2013 r., znak: [...] utrzymanej w mocy przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją Nr [...] z dnia [...].03.2013 r.". Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...], działając na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku odmówił wszczęcia postępowania. Następnie A. i A. K. do wskazanego wyżej organu złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak: [...] , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i 144 k.p.a. po ponownym rozpoznaniu sprawy utrzymał w mocy pierwotne postanowienie. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ wskazał, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r., utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] lutego 2013 r., została zaskarżona przez A. i A. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 417/13, oddalił skargę. Organ II instancji analizując zarzut A. i A. K., dotyczący wysokości kwoty legalizacji samowoli, stwierdził, że powyższa okoliczność była podnoszona przez skarżących w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maca 2013 r. Organ odwoławczy podkreślił, że jedynie brak wiedzy sądu o okolicznościach sprawy istotnych dla wyniku postępowania może spowodować, że poza zakresem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej znajdzie się to, na co powoła się wnoszący żądanie. Organ dalej argumentując swoje uzasadnienie zaskarżonego postanowienia wskazał, że sąd ma obowiązek wziąć pod uwagę wszystkie naruszenia prawa, również te niepodniesione przez skarżących w skardze, w celu zbadania w pełnym zakresie zgodności zaskarżonego aktu z prawem. Organ II instancji zaznaczył, iż jeśli przyczyny nieważności nie występowały w chwili wydania decyzji, to nie powstaną one również po jej wydaniu, a więc wszystkie mogą być ujawnione w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Zatem po wydaniu przez sąd administracyjny wyroku oddalającego skargę na decyzję administracyjną, niedopuszczalne jest prowadzenie przez organy administracji publicznej postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tejże decyzji. Według organu odwoławczego w takim przypadku należy odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, natomiast wszczęte postępowanie należy umorzyć. Skargę na powyższą decyzję wnieśli A. i A. K. W uzasadnieniu skargi wskazali, że zgłosili remont przedmiotowego budynku w Gminie N. oraz że nie zostali pouczeni o konieczności dokonania innych obowiązków aby zgodnie z prawem wykonać roboty budowlane. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. Nr 270, zwana dalej p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę prawną kwestionowanego postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści cytowanego przepisu wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie jest tożsame ze wszczęciem postępowania w sprawie, lecz uruchamia etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność wykorzystania instytucji procesowej. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozpoczęte na żądanie strony składa się z dwóch etapów. Pierwszy dotyczy kwestii wszczęcia tego postępowania, drugi zaś – postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1366/09). W pierwszej fazie badane są jedynie kwestie formalne, jak m.in. legitymacja danego podmiotu do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania, czy wskazanie przez ten podmiot przesłanki określonej w art. 156 § 1 k.p.a. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może nastąpić wówczas, gdy wszczęcie i prowadzenie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Przyczyną przedmiotową odmowy wszczęcia postępowania może być m.in. wniesienie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, która była już poddana kontroli organu w trybie stwierdzenia nieważności. W niniejszej sprawie skarżąca domagała się stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013r. Nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. Nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r., w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie odbudowanego i rozbudowanego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] w miejscowości W. gm. N. z uwagi na zbyt wysoką opłatę legalizacyjną wynosząca 50.000 zł, podczas gdy skarżący gotowi są uiścić 5.000 zł. Podstawą prawną decyzji nakazującej rozbiórkę był art. 48 ust 1 Prawa budowlanego, bowiem skarżący nie wykonali obowiązków nałożonych na nich w ramach postępowania legalizacyjnego postanowieniem Nr [...] z dnia [...] października 2012r. Kluczowe dla oceny dopuszczalności wszczęcia postępowania nadzwyczajnego było ustalenie, że wyżej wymieniona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r. była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 24 października 2013r., w sprawie o sygn. VII SA/Wa 417/13 oddalił skargę A. K. i A. K. na tę decyzję. Okoliczność ta, jak niewadliwie uznał organ, przesądza o niedopuszczalności wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] marca 2013r r. z przyczyn przedmiotowych. W tym miejscu wskazać należy, że zagadnienia tego dotyczy uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09. Zgodnie z powołaną uchwałą, żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno skutkować odmową wszczęcia przez organ postępowania administracyjnego, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie – z uwagi na uprzednio wydany wyrok sądu – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W motywach tejże uchwały Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził także, że możliwość wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, której zgodność z prawem była już pozytywnie zweryfikowana przez sąd administracyjny, podlega tylko takim ograniczeniom, które z jednej strony wyznacza zakres dokonanej przez sąd kontroli, z drugiej fakt korzystania przez kształtujące je wyroki z przymiotu powagi rzeczy osądzonej. W uchwale wskazano również, że związanie organu oceną prawną odnosi się do uzasadnienia zapadłego wyroku, gdyż w uzasadnieniu przedstawione jest rozumowanie, które doprowadziło sąd do określonej konkluzji prawnej. Treść uzasadnienia pozwala na ustalenie, co sąd wziął pod uwagę uwzględniając lub oddalając skargę. Z uwagi na związanie prawomocnym wyrokiem Sądu z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 417/13, w którym Sąd wypowiedział się o legalności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r., wniosek skarżących o stwierdzenie nieważności tej decyzji nie mógł podlegać merytorycznemu rozpoznaniu. Stanowisko zawarte w cytowanym wyroku jest bowiem wiążące, stosownie do art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaś wyrok, mocą którego prawomocnie oddalono przez sąd administracyjny skargę, zamyka drogę do stwierdzenia nieważności decyzji, poddanej uprzednio takiej kontroli sądowej. Tym samym rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawarte w zaskarżonym postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2014 r., należy uznać za zgodne z prawem. Z tych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako nieuzasadnioną oddalił.