VII SA/Wa 1262/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant ref. staż. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. P. i ul. D. w L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2012r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania skargę oddala [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej [...] WINB decyzją Nr [...] z dnia [...].01.2012 r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) zwanej dalej Kpa. oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) po przeprowadzeniu na wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ulicy P. i D. w L. postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L., zwanego dalej PINB w L. nr [...] z dnia. [...].11.2009 r. udzielającej Bankowi Polskiej Kasy Opieki S.A centrala z siedzibą w W., pozwolenia na użytkowanie pomieszczenia banku powstałego w wyniku przebudowy i aranżacji lokalu użytkowego, usytuowanego na działce nr ew. [...] w obr. [...] położonej przy ulicy P. w L., przebudowanego na podstawie decyzji Starosty [...] o pozwoleniu na przebudowę nr [...] z dnia [...].05.2009 r., stwierdził nieważność decyzji PINB w L. nr [...] z dnia [...].11.2009 r. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że przepisy Prawa budowlanego precyzyjnie określają przypadki, kiedy po zakończeniu robót budowlanych inwestor jest zobowiązany zwrócić się do organu nadzoru budowlanego z wnioskiem o przeprowadzenie odpowiedniego postępowania administracyjnego w sprawie oddania obiektu budowlanego do użytkowania. Ustawodawca przewidział dwa tryby w w/w zakresie tj. inwestor może zawiadomić właściwy organ o zakończeniu budowy na podstawie art. 54 Prawa budowlanego, albo w ściśle określonych przypadkach składa wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu na podstawie art. 55 Prawa budowlanego. Natomiast informacje o obowiązkach i warunkach wynikających z przytoczonych powyżej przepisów organ administracji architektoniczno - budowlanej zamieszcza w razie potrzeby w decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ podkreślił jednak, że elementy decyzji o pozwoleniu na budowę odnoszące się do tych obowiązków mają jedynie charakter informacyjny i w żadnym wypadku nie mogą mieć pierwszeństwa przed przepisami ustawy - obowiązki inwestora związane z przystąpieniem do użytkowania należy zatem wywodzić wprost z przepisów prawa, tj. art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego. Ponadto wskazał, że przepisy art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego mają zastosowanie jedynie w przypadkach, w których inwestycja dotyczy budowy obiektów budowlanych (w rozumieniu art. 3 pkt 1 i pkt 6 w/w ustawy), czyli do wykonywania obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także jego odbudowy, rozbudowy i nadbudowy. Organ wyjaśnił, że w przypadku uzyskania decyzji o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie i aranżacji lokalu przeznaczonego na siedzibę banku, inwestor nie był zobowiązany obowiązującymi przepisami do uzyskania decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie. Wskazał, iż jakkolwiek w decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...].05.2009 r. o pozwoleniu na budowę w pkt 3 nieprawidłowo nałożono na inwestora obowiązek uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, to organ nadzoru budowlanego, mając na uwadze właściwe przepisy Prawa budowlanego, winien zakwalifikować pismo inwestora z dnia [...].10.2009 r. nie jako wniosek o wydanie decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie, lecz jako zawiadomienie o zakończeniu robót budowlanych polegających na przebudowie i aranżacji lokalu użytkowego w części usługowej budynku mieszkalnego położonego przy ulicy P. w L.. Organ wskazał, iż przepisy prawa nie obligowały organu nadzoru budowlanego do wydania decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie, także z racji wcześniejszego udzielenia pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej części usługowej na parterze budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zlokalizowanego na działce nr ew. [...] obr. [...] położonej przy ulicy P. w L.. Organ wskazał, że ma tu na myśli decyzję PINB w L. nr [...] z dnia [...].02.2008 r. udzielającą Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej w L. pozwolenia na użytkowanie w/w części usługowej budynku. Organ stwierdził zatem, że organ nadzoru budowlanego w L. wydając decyzję udzielającą pozwolenia na użytkowanie, w przypadku gdy przepisy przewidywały jedynie formę milczącej zgody organu rażąco naruszył art. 55 Prawa budowlanego. Główny Inspektor Nadzoru budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2012 r. znak ; [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa. uchylił zaskarżoną decyzję [...] WINB z dnia [...].01.2012r. i umorzył postępowanie organu I instancji. Organ wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem w nowej sprawie, co oznacza konieczność ustalenia kręgu stron tegoż nowego postępowania. Punktem wyjścia przy ustalaniu kręgu stron postępowania nadzwyczajnego jest przedmiot decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem decyzji, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności, jest decyzja udzielająca pozwolenia na użytkowanie. Ustalając zatem krąg stron postępowania nadzwyczajnego należy odnieść się do przepisów, które określają krąg podmiotów mogących występować jako strony postępowania, w którym zostało wydane pozwolenie na użytkowanie. Organ podniósł, że art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego ma charakter przepisu legis specialis w stosunku do unormowania art. 28 Kpa, ponieważ ogranicza krąg podmiotów, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie tylko do inwestora. Przepis art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane ma zastosowanie również w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Organ zaznaczył, że Wspólnota Mieszkaniowa nieruchomości przy ul. P. i D. nie była inwestorem robót polegających na przebudowie i aranżacji lokalu użytkowego, w związku z tym, w myśl ww. przepisu art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, nie posiada legitymacji do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji PINB w L. z dnia [...].11.2009r. nr [...], znak: [...]. Organ zaznaczył, iż przepis art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane nie ma zastosowania jedynie w sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest skutkiem legalizacji samowoli budowlanej lub zapada w postępowaniu wszczętym w sprawie istotnych odstępstw od warunków pozwolenia na budowę. Podał, że żadna z powyższych sytuacji nie zaistniała jednak w przedmiotowej sprawie. Wskazał, że nawet fakt późniejszego wyeliminowania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, na co wskazała Wspólnota Mieszkaniowa, pozostaje bez wpływu na okoliczność, że legitymację do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, zgodnie z art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, posiada tylko inwestor. W niniejszej sprawie decyzja o pozwoleniu na użytkowanie poprzedzona była pozostającą w obiegu prawnym na dzień wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, decyzją o pozwoleniu na budowę. Organ stwierdził zatem, że Wspólnota Mieszkaniowa nieruchomości przy ul. P. i D. nie miała legitymacji procesowej do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji PINB w L. z dnia [...].11,2009r. nr [...]. Dodał, że skoro [...] WINB ocenił, że powyższa decyzja PINB w L. z dnia [...].11.2009r. dotknięta jest wadą wskazaną w art. 156 § 1 Kpa, powinien skorzystać z uprawnienia do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tejże decyzji. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. P. i D. w L. wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i utrzymanie w mocy decyzji [...] WINB z dnia [...].01.2012 r. Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła, iż : 1) wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie Nr [...] z dnia [...].11.2009 r. został złożony do PINB w L. przez osoby do tego nieuprawnione, które nie dostarczyły do wniosku stosownych pełnomocnictw, a ich umocowanie nie wynikało z KRS, w związku z czym tak złożony wniosek nie mógł wywołać skutku w postaci wydania decyzji. Dodatkowo wiele dokumentów przekazanych z aktami sprawy przez PINB w L. nie posiada prezentat biura podawczego, więc nie wiadomo kiedy i przez kogo mogły zostać złożone. 2) pozwolenie na użytkowanie PINB w L. Nr [...] z dnia [...].11.2009 r. zostało wydane w oparciu o usuniętą z obrotu prawnego decyzję Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2009 r., gdyż Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. stwierdził jej nieważność na podst. art. 156 Kpa., w oparciu o wyrok WSA wydany w tej sprawie z dnia 14 stycznia 2012 sygn. akt: VII SA/Wa 1611/10. 3) Pozostawanie w obrocie prawnym decyzji PINB w L. Nr [...] z dnia [...].11.2009 r. godzi w zasadę praworządności i narusza szereg przepisów i norm społecznych. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd, rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie została uwzględniona. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2012 r. uchylająca decyzję [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012 r. i umarzająca postępowanie przed organem I instancji. Uchyloną decyzją [...]WINB stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].11.2009r. udzielającej pozwolenie na użytkowanie pomieszczenia położonego przy ul. P. w L.. Postępowanie przed organem wojewódzkim toczyło się na wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości przy ul. P. i D. w L.. W ocenie Sądu, kontrolowane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest prawidłowe. Na wstępie należy wskazać, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest postępowaniem nowym, które zgodnie z przepisem art. 157 § 2 k.p.a., może być wszczęte na żądanie strony lub z urzędu. W świetle ww. przepisu, organ rozpatrujący wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej zobligowany jest w pierwszej kolejności zbadać, czy wniosek taki pochodzi od podmiotu legitymującego się przymiotem strony, tj. osoby, która posiada legitymację procesową w rozumieniu art. 28 k.p.a. Należy mieć na względzie, iż generalna zasada postępowania administracyjnego, przewidziana w art. 28 k.p.a., może doznać z woli ustawodawcy pewnych ograniczeń w zakresie jej stosowania w ściśle określonych przypadkach - dotyczy to m.in. postępowania uregulowanego w ustawie Prawo budowlane, w której wprowadzono szereg szczególnych rozwiązań, z których wynikają odstępstwa od ogólnych reguł postępowania administracyjnego ustanowionych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Intencją ustawodawcy było ograniczenie kręgu stron w ściśle określonym postępowaniu, objętym przepisami tejże ustawy, np. przez enumeratywne wyszczególnienie podmiotów mających przymiot strony w danym postępowaniu. Biorąc pod uwagę, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wydana została w oparciu o art. 59 Prawa budowlanego z 1994 r. (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126, ze zm.) zauważyć należy, że ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 718) w art. 1 pkt 49 wprowadziła zmianę do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, polegającą na dodaniu do art. 59 Prawa budowlanego ust. 7 w następującym brzmieniu: "stroną w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor". Zmiana ta weszła w życie dnia 11 lipca 2003 r. Z akt sprawy bezspornie wynika, iż wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie złożony został po wspomnianej nowelizacji. Inwestor uzyskał pozwolenie na użytkowanie po stwierdzeniu przez właściwe organy wykonania inwestycji zgodnie z pozwoleniem na budowę. Stąd też zastosowanie przez organy art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego w postępowaniu nadzwyczajnym, było w pełni uzasadnione. Sąd podziela stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wyrażone również w orzecznictwie sądów administracyjnych, iż zwrot "w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie" ma szeroki zakres pojęciowy i należy uznać, że nie jest on tożsamy z wąsko ujętym sformułowaniem "postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie". Zatem "sprawa pozwolenia na użytkowanie" oznacza również sprawę prowadzoną w ramach postępowania nadzwyczajnego, (zob. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2010 r" sygn. akt II OSK 146/10 nie publik). Nie oznacza to oczywiście, że poprzez ograniczenie stron postępowania nie mają one żadnej możliwości ochrony swoich praw. Może to odbyć się w ramach innych postępowań administracyjnych (m.in. w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę) lub w postępowaniu przed sądami powszechnymi, rozwiązującymi roszczenia negatoryjne i odszkodowawcze. Dyspozycja art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane ma zastosowanie tylko w stanie prawnym i faktycznym, w którym inwestor uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę, a następnie realizuje proces budowlany zgodnie z pozwoleniem. Tylko w takim przypadku można uznać, że interesy innych podmiotów, które były eksponowane i podlegały ocenie we wcześniejszych etapach szeroko pojmowanego procesu budowlanego, nie zostaną naruszone (por. wyrok NSA z 29 października 2008 r" II OSK 1174/07). Skarżący nie mógł w niniejszej sprawie uzyskać przymiotu strony postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie, ponieważ nie był on inwestorem obiektu. W tej sytuacji nie ulega wątpliwości, że po dokonaniu takiego ustalenia, obowiązkiem organu było wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Jak wspomniano na wstępie postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności może toczyć się z urzędu lub na wniosek. Skoro organ I instancji błędnie wszczął postępowanie z wniosku skarżącej Wspólnoty obowiązkiem organu odwoławczego było uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie tak wszczętego postępowania. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) skargę jako bezzasadną należało oddalić.