VII SA/Wa 1262/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak, Protokolant st. ref. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi T. K. i M. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. skargę oddala, II. przyznaje ze środków Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata A. K. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych), tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją znak: [...] wydaną [...] kwietnia 2013r. , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 Kpa utrzymał w mocy własna decyzję z dnia [...].02.2013r. – odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2007r. uchylającej decyzję PINB [...] z [...].08.2006r. (zgłaszającą sprzeciw wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego) i umarzającej postępowanie administracyjne. Postępowanie w niniejszej sprawie miało następujący przebieg: Decyzją z dnia [...] sierpnia 2006r., nr [...], znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], działając na podstawie art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156. poz. 1118. z późn. zm.) zgłosił sprzeciw wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania,, rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego na nieruchomości przy ulicy [...] dz. ew. nr [...]. w W. wykonanej na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] maja 2005 r. wydanej przez Prezydenta Miasta [...]. Po rozpatrzeniu odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] wydana [...] stycznia 2007r. , uchylił decyzję PINB [...] z [...].08.2006r. i umorzył postępowanie prowadzone przez PINB w przedmiocie sprzeciwu. W uzasadnieniu decyzji .. WINB stwierdził, że sprzeciw został wniesiony z naruszeniem przepisu art. 54 ustawy Prawo budowlane – tj. z przekroczeniem terminu określonego dla jego wniesienia. Podał, że zawiadomienie o zakończeniu budowy wpłynęło do powiatowego organu nadzoru budowlanego w dniu 11 sierpnia 2006r., sprzeciw organ ten zgłosił w decyzji wydanej dnia [...] sierpnia 2006r. , przy czym decyzja została doręczona inwestorom w dniu 18 września 2006r. Organ podkreślił, że wobec tego, iż termin dla zgłoszenia sprzeciwu określony w przepisie art. 54 ustawy Prawo budowlane obejmuje także doręczenie decyzji stronie – sprzeciw został zgłoszony z przekroczeniem terminu jego zgłoszenia. Wniosek o stwierdzenie nieważności w/w decyzji wniosła właścicielka sąsiedniej nieruchomości T. K. Po rozpatrzeniu wniosku Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją wydana [...]marca 2010r. stwierdził nieważność decyzji [...]WINB z [...].01.2007r. Organ wskazał, że termin 21 dni, o którym mowa w przepisie art. 54 ustawy Prawo budowlane jest przez organ zgłaszający sprzeciw zachowany, o ile w tym terminie od daty przyjętej za początek biegu tego terminu nastąpi wniesienie sprzeciwu zgodnie z zasadą przewidzianą w art. 57 ustawy Prawo budowlane. Decyzja o wniesieniu sprzeciwu wydana została w ustawowym terminie - zawiadomienie o zakończeniu budowy wpłynęło 11 sierpnia 2006r. decyzja wysłana została 1 września 2006r. Tym samym kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zapadła z rażącym naruszeniem prawa - art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 54 ustawy Prawo budowlane. Następnie po ponownym rozpatrzeniu GINB decyzją wydana [...] kwietnia 2010r. utrzymał w mocy własną decyzję z [...].03.2010r. W skutek skargi wniesionej przez A. W. i J. W. powyższe decyzje były przedmiotem kontroli sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku wydanym 23 lutego 2011r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1264/10 uchylił decyzję GINB z [...] kwietnia 2010r i poprzedzającą ją decyzję tego organu z [...] marca 2010r. W uzasadnieniu wyroku sąd podał, iż kontrolowana przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w postępowaniu nieważnościowym, decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2007 r., Nr [...], zapadła na podstawie przepisu art. 54 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z dyspozycją ww. przepisu do użytkowania obiektu budowlanego, na którego zniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, prezentowane są różne stanowiska interpretujące kwestie zachowania ww. terminu. I tak, prezentowane są poglądy, zgodnie z którymi - termin do wniesienia sprzeciwu jest zachowany, jeżeli przed jego upływem sprzeciw w formie decyzji administracyjnej zostanie skutecznie doręczony inwestorowi - do skuteczności zgłoszenia sprzeciwu ustawodawca nie wymaga doręczenia stronie decyzji, którą sprzeciw zgłoszono - ani data wydania decyzji, ani data jej doręczenia nie może być przyjęta za datę zgłoszenia sprzeciwu, a termin do zgłoszenia sprzeciwu zostanie zachowany, jeżeli przed jego upływem decyzja, którą zgłoszono sprzeciw, została nadana np. w polskiej placówce pocztowej. Decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2007 r., Nr [...] uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] sierpnia 2006., nr [...]. znak: [...] zgłaszającą sprzeciw i umorzono postępowanie administracyjne w tym przedmiocie przyjmując, że sprzeciw zgłoszono po terminie. Stwierdzono, że określony w przepisie art. 54 ustawy Prawo budowlane termin- obejmuje także doręczenie stronie decyzji, a więc doszło do doręczenia po upływie terminu 21 dni od dokonania zawiadomienia przez inwestora. W ocenie Sądu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie miał podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia z dnia [...] stycznia 2007 r., Nr [...]. W okolicznościach sprawy przesłanką do stwierdzenia nieważności nie była dyspozycja konkretnego przepisu prawa, a jej odmienna interpretacja, wywodząca się z rozbieżnego także orzecznictwa sądowo administracyjnego. Tymczasem, w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki. który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Ponownie rozstrzygając sprawę, uwzględniając ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu w/w wyroku Sądu – Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją wydaną dnia [...] lutego 2013r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...] stycznia 2007r., a następnie na skutek wniosku złożonego na podstawie art. 127 § 3 Kpa organ ten decyzją zaskarżoną w niniejszej sprawie wydaną dnia [...] kwietnia 2013r. utrzymał w mocy własna decyzję z dnia [...]02.2013r. W uzasadnieniu obu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przywołał treść art. 153 ustawy z 30.08.2012r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podkreślając, że zgodnie z jego treścią jest związany oceną prawna i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu Sądu. Wskazał również na różną interpretacje normy prawnej przepisu art. 54 ustawy Prawo budowlane, jego części dotyczącej zachowania ustalonego terminu dla skutecznego zgłoszenia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego. Organ podkreślił, że z orzecznictwa sądowego jednoznacznie wynika, iż rażąco naruszony może być przepis prawa, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, tj. taki który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Wobec tego, że przepis art. 54 Prawa budowlanego wymaga interpretacji - nie może stanowić przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli T. i M. K. wskazując zarzuty co do wykonanej przez inwestorów rozbudowy i nadbudowy budynku na sąsiedniej działce. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują legalność zaskarżonej decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Skarga jest uwzględniona tylko wtedy, gdy Sąd stwierdzi, że doszło do naruszenia prawa (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.), przy czym ocena tego naruszenia następuje w świetle prawa obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego orzeczenia. W świetle powyższej regulacji należy uznać, że skarga nie jest zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...].04.2013r. utrzymująca w mocy wcześniejszą decyzję tego organu z dnia [...] lutego 2013r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji WINB. Kontrolowane decyzje zostały wydane w postępowaniu nieważnościowym będącym wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 kpa zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się wg przepisów art. 157 k.p.a. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena kontrolowanej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie takie ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno - prawnego. Takie stanowisko zajął także Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 7 marca 1996 r. (III ARN 70/95, OSNP 1996X18\258), w którym stwierdził, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej prawy. W rozpoznawanej sprawie weryfikowana w postępowaniu nadzorczym decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].01.2007r. została wydana na podstawie art. 54 Prawa budowlanego zgodnie z którym do użytkowania obiektu budowlanego, na którego budowę wymagane jest pozwolenia na budowę można przystąpić z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o zakończeniu budowy nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. W orzecznictwie prezentowane są różne interpretacje dotyczące kwestii zachowania terminu dla skutecznego prawnie wniesienia sprzeciwu. Wobec tego, ze w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu , to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa – w niniejszej sprawie nie można uznać, że weryfikowana decyzja WINB z [...] stycznia 2007r. jest dotknięta wadą z art. 156 § 1 pkt 2. Ponadto należy podkreślić, że kontrolowane w niniejszej sprawie decyzje zostały wydane po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w wydanym 23 lutego 2011r. ( sygn. akt VII SA/Wa 1264/10) w uzasadnieniu którego sąd jednoznacznie stwierdził, że przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji nie może być interpretacja prawna, Sąd podkreślił, także, że w jego ocenie Główny Inspektora Nadzoru Budowlanego nie miał podstaw do stwierdzenia nieważności w/w decyzji z [...].01.2007r. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Wyrażona w powołanym przepisie zasada związania orzeczeniem sądu oznacza, że orzeczenie to oddziałuje na przyszłe postępowanie tak administracyjne, jak i sądowoadministracyjne. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej oraz wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku. W pojęciu "ocena prawna" mieści się, przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, a także sposób ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Może ona zatem dotyczyć ujawnionych w postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego, w szczególności kwestii zastosowania do nich określonych regulacji prawnych. Wskazania co do dalszego postępowania zasadniczo stanowią konsekwencję oceny prawnej, określając sposób i kierunek działania przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Związanie oceną prawną, jak i zawartymi w orzeczeniu wskazaniami, co do dalszego postępowania, powoduje, że determinują one działania każdego organu w postępowaniu administracyjnym, podejmowane w sprawie, której dotyczyło postępowanie sądowoadministracyjne, aż do czasu jej rozstrzygnięcia. W przypadku rozpoznawania sprawy przez sąd oznacza ono z kolei, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu. Odnotować też trzeba, że nawet w wypadku sporu, w zakresie stanu faktycznego będącego podstawą subsumcji prawa, a więc i oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa albo nawet możliwości niezgodności oceny Sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wynikające z wyroku Sądu mają moc wiążącą do czasu, aż wyrok zostanie wzruszony w przewidzianym trybie. Odmienna ocena materiału dowodowego stanowi natomiast prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem Sądu (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 7 grudnia 1999 r, sygn. akt ISA 1089/09, LEX nr 48019 i wyrok WSA w Gdańsku z dnia 6 września 2011 r., sygn. akt I SA/Gd 428/11, LEX nr 898923). Związanie oceną prawną powoduje, że ani organ administracji, ani Sąd, nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkować się mu w pełnym zakresie. Obowiązek ten może być wyłączony jedynie w wypadku zmiany stanu prawnego, istotnej zmiany okoliczności faktycznych, bądź wzruszenia wyroku zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie (por. wyroki NSA z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt II FSK 12S6/10 i II FSK 1328/10, LEX nr 1107582 i 1104099). Dokonując zatem oceny legalności decyzji wydanej w tej sprawie, Sąd nie stwierdził, aby zaistniały okoliczności umożliwiające odstąpienie od oceny i wskazań co do dalszego postępowania sformułowanych w przywołanym orzeczeniu sądowym. W rozpoznawanej sprawie nie doszło bowiem do zmiany stanu prawnego jak również nie nastąpiła zmiana okoliczności faktycznych, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. Uwzględniając stanowisko wyrażone we wskazanym wyroku, który - co należy podkreślić - na dzień orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie był prawomocny, a przez to wiążący dla składu orzekającego, w ocenie Sądu należało, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzec jak w sentencji wyroku.