VII SA/Wa 1263/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, , Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2014 r. sprawy ze skargi R M na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2014 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżoną decyzja z dnia [...] maja 2014r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]marca 2014r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej rozbiórkę ogrodzenia. Postępowanie w niniejszej sprawie miało następujący przebieg. Decyzją z dnia [...] września 2013r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nakazał R M rozbiórkę ogrodzenia trwałego, wykonanego w maju 2013r. od strony drogi powiatowej na działce nr geod. [...], położonej przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu decyzji organ, powołując się na oświadczenia D W pełnomocnika współwłaścicielki nieruchomości, stwierdził, że inwestorem ogrodzenia jest R M. Roboty prowadzi wbrew woli współwłaścicielek nieruchomości, nie uczestniczył w wizji organu na terenie inwestycji, mimo prawidłowego zawiadomienia, a w pisemnym oświadczeniu zaprzeczył, jakoby był inwestorem. Organ wskazał na wszczęcie procedury legalizacyjnej - postanowienie z [...] lipca 2013r., w trybie art. 49 b ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Inwestor nie złożył wymaganych prawem dokumentów. Nakaz rozbiórki w okolicznościach sprawy jest obowiązkowy w świetle art. 49 b ust. 1 w zw. z art. 49 b ust.3 ustawy Prawo budowlane . Po rozpoznaniu wniosku R M, o stwierdzenie nieważności ww. decyzji rozbiórkowej - [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2014r., znak: [...] odmówił stwierdzenia jej nieważności. Oceniając kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzję organ uznał, że nie jest obarczona żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. W szczególności nie zachodzi przesłanka skierowania decyzji do osoby nie będącej stroną postępowania ( art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.). Zdaniem organu, prawidłowo przeprowadzono postępowanie dowodowe. W dniu [...] czerwca 2013r., doszło do kontroli z ustaleń, której sporządzono protokół, dokumentację fotograficzną i szkic sytuacyjny. W świetle materiału dowodowego prawidłowo ustalono, że inwestorem ogrodzenia jest R M, który wprawdzie w trakcie prowadzenia postępowania zaprzeczał temu. O prowadzonych robotach nadzór budowlany zawiadomiła współwłaścicielka działki – B W, reprezentowana przez D W. W świetle oświadczeń tej ostatniej, złożonych do protokołu kontroli wynika, że doszło do rozbiórki starego ogrodzenia i prac przy wznoszeniu nowego, a podczas interwencji policji robotnicy wskazali, że wykonują ogrodzenie z materiałów dostarczonych i na polecenie R M, który także nakazał ich dalsze prowadzenie mimo wydanego nakazu przerwania. Budowa przez R M ww. ogrodzenia nastąpiła zatem bez zgody współwłaścicielek nieruchomości oraz w sposób samowolny, tj. bez stosownego zgłoszenia do właściwego organu. Ogrodzenie realizowane było bez zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej, wymaganego w świetle art. 29 ust. 1 pkt 23, art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. To zaś powodowało konieczność zastosowania przez organ nadzoru budowlanego trybu określonego w art. 49b ustawy Prawo budowlane. W przypadku niespełnienia obowiązku, o którym mowa w ust. 2 art. 49b, stosuje się przepis ust. 1 (art. 49b ust. 3) nakaz rozbiórki jest obligatoryjny. Przed wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę organ powiatowy prawidłowo wydał w dniu [...] lipca 2013r., postanowienie wstrzymujące prowadzenie budowy bez wymaganego zgłoszenia i nałożył na inwestora, R M, obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia określonych w nim dokumentów. Wobec niewywiązania się przez inwestora z tego obowiązku, zapadła decyzja nakazująca rozbiórkę. Po rozpoznaniu odwołania R M, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję opisaną na wstępie, zaskarżoną w niniejszym postępowaniu. W jej uzasadnieniu organ podzielił argumentacje organu stopnia wojewódzkiego. Stwierdził, że decyzja rozbiórkowa, kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym odpowiada prawu i nie jest dotknięta, żadną z wad nieważnościowych w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. Wbrew stanowisku odwołującego się nie zachodzi przesłanka nieważnościowa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Decyzja została skierowana do osoby, która była strona postępowania. Przesłanka w świetle ww. przepisu zachodzi wówczas, kiedy organ administracji kieruje decyzję do podmiotu, który nie jest stroną postępowania administracyjnego, przy czym słowo "kieruje" należy rozumieć jako kształtowanie sytuacji prawnej tego podmiotu, nałożenie na nią określonych praw lub obowiązków. Fakt, na który powołuje się R M, że nie jest mieszkańcem [...] oraz, że nie jest właścicielem jakiejkolwiek nieruchomości w [...], nie koliduje z ustaleniem, że jest on inwestorem w świetle przepisów prawa budowlanego. Z zaświadczenia o zmianie we wpisie do ewidencji działalności gospodarczej z dnia [...] marca 2005 r., znak: [...] wynika w sposób jednoznaczny, że R M jako miejsce wykonywania działalności wskazał: [...] , [...] i [...] , [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że art. 49b ustawy Prawo budowlane wyraźnie wymienia inwestora, jako adresata czynności zmierzających do legalizacji obiektu budowlanego wzniesionego bez wymaganego zgłoszenia. Z żadnego przepisu Prawa budowlanego nie wynika, że inwestorem musi być właściciel nieruchomości, na której znajduje się dana inwestycja (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 czerwca 2008r., sygn. akt II SA/Kr 220/08). Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, ze zgromadzonych w aktach sprawy materiałów, w tym oświadczenia pełnomocnika B W i powoływanych przez nią oświadczeń wykonawców robót budowlanych interwencji Policji w wyniku, której pod nadzorem Prokuratury Rejonowej w [...] prowadzone jest postępowanie przygotowawcze [...] w sprawie budowy przedmiotowego ogrodzenia bez wymaganego zezwolenia organu administracji architektoniczno-budowlanej, w sposób jednoznaczny wynika, że osobą zlecającą wykonanie określonych robót był R M. W związku z powyższym organy nadzoru budowlanego prawidłowo uznały, że jest on inwestorem przedmiotowej inwestycji. Skargę, do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie, na powyższą decyzję złożył R M wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji organów pierwszej i drugiej instancji oraz o umorzenie całości postępowania administracyjnego. Podniósł naruszenie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z wadliwym ustaleniem, że był inwestorem ogrodzenia. Ponownie stwierdził, że nie był inwestorem, a cyt. " dywagacje organów administracji, zawarte w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji są całkowicie bezprzedmiotowe". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja zapadła w nadzwyczajnym postępowaniu nieważnościowym. Organ miał obowiązek kontroli decyzji rozbiórkowej pod względem wszystkich wad opisanych w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie, którejkolwiek z nich skutkuje nakazem wyeliminowania decyzji przez stwierdzenie jej nieważności. Szczególnego rozważenia, w świetle zarzutu zawartego we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji rozbiórkowej, wymagała wada nieważności opisana w pkt 4 art. 156 § 1 k.p.a. - zatem to, czy decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Przy zarzucie naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., chodzi o rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach osoby nie będącej stroną w sprawie, a zatem sytuacji, w której organ prowadził postępowanie z udziałem osoby, która nie miała interesu prawnego, a następnie rozstrzygnął o jej prawach i obowiązkach. W okolicznościach niniejszej sprawy, zbadanie powyższej przesłanki musi się wiązać z oceną postępowania dowodowego, w oparciu o które doszło do określenia adresata decyzji. Chodzi o zbadanie, czy to postępowanie nie naruszało w rażący sposób w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zasad określonych w art. 7, 77, 107 § 3 k.p.a. . W decyzji rozbiórkowej, kontrolowanej w niniejszym postępowaniu nieważnościowym, adresatem nakazu rozbiórki został skarżący. Ustalenie adresata tej decyzji nie wynikało jednak z prawidłowo przeprowadzonego postępowania dowodowego. Na skarżącego, jako inwestora wskazywała pełnomocnik jednej ze współwłaścicielek, powołując się z kolei na oświadczenia robotników - wykonawców. W toku tego postępowania skarżący kwestionował to, że jest inwestorem. Organ w postępowaniu zwykłym nie przeprowadził wyczerpującego postępowania dowodowego w szczególności nie przeprowadził dowodu z zeznań świadków - wykonawców, a te mogłoby doprowadzić do zweryfikowania rozbieżnych stanowisk właścicielek i inwestora. Podkreślmy, organ oparł się li tylko na oświadczeniu pełnomocnika jednej że współwłaścicielek nieruchomości, która z kolei powoływała się na oświadczenia robotników. Samo zainicjowanie postępowania karnego, nie stanowiło dowodu na okoliczność osoby inwestora. Kontrola decyzji w przedmiotowym postępowaniu nieważnościowym musi zatem polegać na ocenie postępowania dowodowego przeprowadzonego w postępowaniu zakończonym decyzją rozbiórkową. Wady tego postępowania w związku z naruszeniem zasad wynikających z art.. 7, 77, 107 k.p.a. powinny być ocenione w kontekście art. 156 § 1pkt 2 k.p.a., a następnie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ mając na uwadze nadzwyczajny tryb postępowania nieważnościowego, w którym kontroluje decyzje rozbiórkową musi ocenić, czy decyzja rozbiórkowa zapadła z rażącym naruszeniem prawa, zasad postępowania wynikających z art. 7, 77, 107 § 3 k.p.a., co spowodowała skierowanie jej do osoby nie będącej inwestorem, zatem stroną postępowania. Badając przesłankę rażącego naruszenia prawa, organ będzie miał na uwadze nie tylko oczywistość naruszenia przepisów prawa, ww. zasad postępowania dowodowego, ale także skutki społeczno gospodarcze jakie wadliwość wywołała. W tym zakresie zbada wynika postępowania karnego, które było inicjowane na etapie wydawania decyzji rozbiórkowej. Rozpoznając sprawę ponownie organ będzie miał na uwadze wskazania Sądu. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit c , art. 152 p.p.s.a.