VII SA/Wa 1269/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak (spr.), , Sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2010 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, a także postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z dnia [...] października 2009 r.; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J. K. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2010r znak: [...] na podstawie art..48 ust 1 i 4 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane ( Dz. U. z 2006r. nr 156 poz. 1118 ze zm), nakazał J. K. całkowitą rozbiórkę części budynku dobudowanych od strony północno – wschodniej ( ściany frontowej ) i północno – zachodniej ( ściany szczytowej) do istniejącego budynku gospodarczego na terenie działki nr ew. [...] przy ul. [...] w miejscowości [...]. W uzasadnieniu organ podał, że dobudowana część budynku stanowi samowolę budowlaną w związku z czym postanowieniem z dnia [...] października 2009r. zobowiązano inwestora do przedłożenia: - zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy [...] o zgodności obiektu z obowiązującymi ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bądź, w przypadku braku tego planu, ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. - 4 egz. projektu budowlanego sporządzonego przez osobę o wymaganych kwalifikacjach i uprawnieniach, należącą do izby samorządu zawodowego. - oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Postanowienie zostało doręczone inwestorowi w dniu [...] października 2009r. Termin przedstawienia dokumentów upłynął bezskutecznie dnia [...] stycznia 2010r., w związku z czym orzeczono nakaz rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 Prawo budowlane. Odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2010r. wniósł J. K. podnosząc, iż wymaganą dokumentację złożył w dniu 22 lutego 2010r. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010r nr [...] znak [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy przedstawił ustalenia w zakresie stanu faktycznego i wskazał, iż stosownie do art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane istnieje możliwość zalegalizowania samowolnie wniesionego obiektu. W tym celu inwestor zobowiązany jest do przedłożenia określonej dokumentacji budowlanej w wyznaczonym przez organ nadzoru budowlanego terminie. Niewykonanie nałożonych obowiązków we wskazanym terminie obliguje organ do wydania nakazu rozbiórki. Organ odwoławczy powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazał, że w wypadku uchybienia terminu określonego przez organ inwestor traci prawo do legalizacji samowoli budowlanej. Dodatkowo oceniając złożone przez J. K. dokumenty [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż nie są one kompletne bowiem inwestor nie złożył zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Przedłożone zaświadczenie Urzędu Gminy [...] informuje jedynie o braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki objętej inwestycją. Zdaniem organu ustawodawca precyzyjnie określił jakie dokumenty wymagane są przy procedurze legalizacyjnej, a nie przedłożenie ich w wyznaczonym terminie obliguje organ do orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł J. K. Decyzji zarzucił: 1. rażący błąd w ustaleniach faktycznych mający wpływ na treść rozstrzygnięcia, polegający na błędnym przyjęciu, iż skarżący wzniósł nowy obiekt, podczas gdy dokonał remontu kapitalnego starego obiektu, którego wykonanie zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, nie wymaga pozwolenia na budowę. 2. obrazę przepisów prawa materialnego tj. art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego, polegającą na zastosowaniu prawa mającego zastosowania jedynie dla budynków wybudowanych bez pozwolenia na budowę, a nie mającego zastosowania dla budynków, dla budowy których uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest wymagane. 3. obrazę przepisów proceduralnych - art. 77 § 1 i 107 § 3 kpa. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego do ponownego rozpatrzenia i o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania . Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wyjaśnił, że w 2009r., wykonał remont kapitalny wiaty, która nie posiadała ścian i fundamentów. Remont polegał na wymianie trzech słupków oraz "zreperowaniu" i pomalowaniu zadaszenia. Organ błędnie ustalił, że roboty obejmowały także dobudowę ściany. Ściana ma kilkadziesiąt lat, co mogą potwierdzić wskazani świadkowie. W związku z tym, że w wyniku wykonanych robót nie powstał nowy obiekt budowlany organ nieprawidłowo zastosował art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują legalność zaskarżonej decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnieni skargi następuje jedynie wówczas, gdy Sąd stwierdzi, że doszło do naruszenia prawa ( art. 145 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przesądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), przy czym ocena tego naruszenia następuje w świetle prawa obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja , a także poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 kpa, a ich uzasadnienia nie spełniają wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa. Zarówno organ odwoławczy jaki i organ I instancji nie wyjaśniły, czy obiekt budowlany wzniesiony przez skarżącego wymagał pozwolenia na budowę, czy jedynie zgłoszenia. Ze znajdującego się w aktach projektu rozbudowy istniejącego budynku gospodarczego wynika, że roboty budowlane obejmowały wykonanie stóp fundamentowych, postawienie słupów żelbetonowych oraz wykonanie dachu. Cała konstrukcja nie posiada ścian osłonowych i posadowiona jest na betonowej podsypce piaskowej. Jak wynika z art. 29 ust 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga budowa m.in. wiat o powierzchni zabudowy do 25 m2 , które podlegają obowiązkowi zgłoszenia do właściwego organu. Organy uzasadniają kwalifikację wykonanych robót jako budowę obiektu budowlanego wskazały jedynie, że dobudowana część nie jest zaznaczona na mapie sytuacyjno – wysokościowej do celów projektowych wykonanej w 2008r., nie określając nawet wymiarów wybudowanego obiektu. W ocenie Sądu z dokumentu tego nie można w sposób niewątpliwy wyprowadzić takiego twierdzenia. Brak wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy oraz uzasadnienie decyzji, które nie wyjaśnia toku myślenia prowadzącego do zastosowania określonego przepisu prawa oznacza naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Niezależnie od powyższych uchybień proceduralnych wskazać należy , że nakaz rozbiórki może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się , że nie ma prawnych możliwości legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu. Od 11 lipca 2003r. tj. od wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003r., o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych ustaw ( Dz. U. Nr 80, poz. 718) umożliwiono odstąpienie od obowiązku orzekania nakazu bezwarunkowej rozbiórki obiektu budowlanego, samowolnie wybudowanego, który nie narusza przepisów prawa. Zalegalizowanie obiektu poprzedzone jest szeregiem czynności, które pozawalają organowi nadzoru budowlanego na ocenę czy obiekt nie narusza przepisów prawa. I tak stosownie do art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] postanowieniem z dnia [...] października 2009r. nałożył ma inwestora określone obowiązki. Zgodzić należy się z organem , że J. K. nie przedłożył wymaganych dokumentów w terminie wskazanym w postanowieniu, nie oznacza to jednak zdaniem Sądu automatycznego obowiązku orzeczenia rozbiórki. W niniejszej sprawie skarżący wymagane dokumenty przedłożył w dniu 22 lutego 2010r., a więc jeszcze przed wniesieniem odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2010r. Przypomnieć w tym miejscu należy, że obowiązkiem organu II instancji, zgodnie z art. 15 kpa, jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Oznacza to, że wniesienie odwołania uruchamia przeprowadzenie ponownie, postępowania wyjaśniającego, które nie może się ograniczyć jedynie do weryfikacji decyzji organu I instancji. Konieczne jest zatem aby decyzja organu odwoławczego wydana została w oparciu o całokształt materiału dowodowego zebranego w sprawie. Obowiązkiem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego była zatem ocena złożonych przez J. K. dokumentów pod kątem wypełnienia obowiązków nałożonych postanowieniem, a w konsekwencji ocena możliwości legalizacji samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego. Organ takiej analizy nie przeprowadził. Uzasadniając nakaz rozbiórki [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne argumentował, iż w wyniku uchybienia terminu do przedłożenia żądanej dokumentacji strona traci przyznane jej prawo do legalizacji samowoli budowlanej. Sąd, w składzie orzekającym, takiego stanowiska nie podziela. Istotnie art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego stanowi, że w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust 3, orzeka się nakaz rozbiórki, to jednak zdaniem Sądu decyzja organu na podstawie art. 48 ust. 1 może być podjęta dopiero wówczas, gdy okaże się , że nie ma prawnych możliwości legalizacji obiektu ( por. wyrok NSA z 21 stycznia 2005r., OSK 1602/04 nie publ.). Te prawne możliwości legalizacji samowolnie wzniesionego obiektu oceniane są na podstawie przedłożonych przez inwestora dokumentów. J. K. w wykonaniu postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2009r., przedłożył żądane dokumenty wraz z zaświadczeniem wydanym przez Urząd Gminy i Miasta [...] o braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki objętej inwestycją. Brak planu miejscowego oznacza konieczność uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzja taka wydawana jest przez właściwe organy na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, na zasadzie rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Stanowisko takie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 czerwca 2007r. II OSK 945/06 oraz w wyroku z dnia 7 maja 2008r. II OSK 512107- Lex 486437 uznając za zasadne skorzystanie z instytucji określonej w art. 97 ust. 1 pkt. 4 Kpa. tj. zawieszenia postępowania dotyczącego likwidacji samowoli budowlanej, do czasu zakończenia prejudycjalnej sprawy, której przedmiotem jest ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla spornej samowoli budowlanej. Stanowisko to w pełni podziela skład Sądu orzekającego. Dopiero ustalenie, że samowola budowlana narusza przepisy prawa , w tym przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym może stanowić podstawę orzeczenia nakazu rozbiórki. W tym, stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c , art. 152 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.