VII SA/Wa 1270/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), , Sędzia WSA Mariola Kowalska, Sędzia WSA Mirosława Pindelska, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi U. W., T. S. na postanowienie M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Przedmiotem skargi wniesionej przez U. W. i T. S. jest postanowienie M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2013 r. Nr [...], wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Pismem z 28 stycznia 2012 r. mieszkanki budynków wielorodzinnych przy ul. P. [...] i [...] w S. – U. W., T. S. i Z. S., wniosły o wszczęcie postępowania (na wniosek lub z urzędu) "w sprawie niedoświetlenia klatek schodowych w wyniku wymiany, redukcji liczby i zmniejszenia powierzchni światła okien na klatkach schodowych podczas dokonywania ocieplenia budynków mieszkalnych przy ul. P. [...] i P. [...] należących do Spółdzielni Mieszkaniowej O.". Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta S. postanowieniem z [...] lutego 2013 r. Nr [...] na podstawie art. 61a § 1 w związku z art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek U. W., T. S., Z. S. z [...] stycznia 2013 r. o wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu lub na wniosek mieszkańców w sprawie niedoświetlenia klatek schodowych w budynkach mieszkalnych wielorodzinnych przy ul. P. [...] i [...] w S. W uzasadnieniu postanowienia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta S. podał, że w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, iż budynki wielorodzinne przy ul. P. [...] i [...] w S. znajdują się w zarządzie Spółdzielni Mieszkaniowej "O.", reprezentowanej przez trzyosobowy zarząd w osobie C. Ś., T. P. i J. F. Organ pierwszej instancji podkreślił, że zgodnie z art. 48 § 1 ustawy z dnia 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze zarząd kieruje działalnością spółdzielni oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Natomiast przepis art. 54 § 1 ww. ustawy stanowi, że oświadczenia woli za spółdzielnię składają dwaj członkowie zarządu lub jeden członek zarządu i pełnomocnik. Zdaniem organu powiatowego żadna ze skarżących nie jest członkiem zarządu ww. Spółdzielni, nie posiada zatem interesu prawnego do skutecznego wystąpienia o wszczęcie postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego. Ich zainteresowanie sprawą ma jedynie charakter faktyczny nie zaś prawny. Nadto organ powiatowy stwierdził, powołując się przy tym na przepis § 57 ust. 2 i § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, iż brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem wszczęcia postępowania z urzędu, albowiem nie zaistniało naruszenie prawa budowlanego. Organ przyjął, iż wymagania dotyczące oświetlenia dziennego w pomieszczeniach nie odnoszą się do takich pomieszczeń jak klatka schodowa. Po rozpatrzeniu zażalenia U. W., T. S. i Z. S. wniesionego na ww. postanowienie organu powiatowego, M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] kwietnia 2013 r. Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji podzielił stanowisko organu powiatowego co do konieczności zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. i wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Niemniej podał, iż organ I instancji wadliwie uzasadnił swoje rozstrzygnięcie i w związku z tym konieczne jest precyzyjne wskazanie przyczyn zastosowania w sprawie ww. przepisu. Wyjaśnił, iż w jego ocenie podjęcie ww. rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego winno nastąpić wyłącznie z uwagi na to, że żądanie wszczęcia postępowania zostało złożone przez osoby niebędące stroną. M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił dalej, że zgodnie z ogólnie przyjętą linią orzecznictwa sądowo-administracyjnego interes prawny w odróżnieniu od interesu faktycznego, musi opierać się na konkretnej normie prawa materialnego administracyjnego, bowiem jedynie orzekanie w tym dziale prawa należy do kompetencji organów administracji. Następnie, organ odwoławczy przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 728/08 w którym wskazano, iż członkom spółdzielni mieszkaniowej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym niezależnie od tego, czy przysługuje im lokatorskie czy własnościowe prawo do lokalu. (....) Stroną jest spółdzielnia mieszkaniowa, która posiada tytuł prawny do nieruchomości (własność, użytkowanie wieczyste). Przepisy ustawy z dnia 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze nie uzasadniają udziału członka spółdzielni w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony, jeżeli postępowanie to dotyczy interesów prawnych spółdzielni, wynikających z przysługujących jej praw rzeczowych do nieruchomości. W końcowych rozważaniach organ odwoławczy dodał, że klatka schodowa należy do części wspólnych obiektu, a za nie odpowiada Spółdzielnia Mieszkaniowa i tylko ona jest ich dysponentem, właścicielem i zarządcą. W świetle powyższego organ drugiej instancji stwierdził, że interes prawny w niniejszej sprawie posiadałaby Spółdzielnia Mieszkaniowa "O.". Natomiast bezpośrednie zainteresowanie w sprawie niedoświetlenia klatek schodowych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. P. [...] i [...] w S. przez U. W., T. S. i Z. S. świadczy jedynie o ich interesie faktycznym, który nie jest przesłanką do uznania za stronę postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie organu wojewódzkiego, skarżące – U. W. i T. S. (skarga Z. S. została odrzucona prawomocnym postanowieniem Sądu z 28 sierpnia 2013 r.) wskazały, że wszyscy mieszkańcy budynków nr [...] i [...] administrowanych przez Spółdzielnię Mieszkaniową "O." w S. są właścicielami mieszkań wraz z ułamkową częścią gruntu. Skarżące podniosły, że każdy właściciel mieszkania posiada akt notarialny i wypis z księgi wieczystej. W świetle powyższego zdaniem skarżących każdy właściciel lub współwłaściciel posiada przymiot strony w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał argumenty wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie było postanowienie M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2013 r. Nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta S. z [...] lutego 2013 r. Nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek U. W., T. S. i Z. S. z 28 stycznia 2013 r. w sprawie niedoświetlenia klatek schodowych w budynkach mieszkalnych wielorodzinnych przy ul. P. [...] i [...] w S. Organ I instancji podał, iż opisane budynki mieszkalne wielorodzinne znajdują się w zarządzie Spółdzielni Mieszkaniowej "O.", a żadna z osób wnioskujących nie jest w zarządzie tej Spółdzielni, tym samym żadna z tych osób nie ma interesu prawnego w sprawie. W zaskarżonym postanowieniu M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przyjął za organem powiatowym, iż wniosek odnoszący się do robót wykonanych w częściach wspólnych obiektu, za które odpowiada Spółdzielnia Mieszkaniowa "O.", pochodzi od osób nie mających interesu prawnego. Organ ten powołując się na przepis art. 48 § 1 ustawy z dnia 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze przyjął bowiem, iż członkom spółdzielni mieszkaniowej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym niezależnie od tego, czy przysługuje im lokatorskie czy własnościowe prawo do lokalu, a to z tego względu, że przedmiotem spółdzielczego prawa do lokalu jest sam lokal mieszkalny, a nie budynek z gruntem. Wskazał, że w obrocie publicznym członków spółdzielni reprezentuje jej zarząd. Wskazał też, że przepisy ww. ustawy nie uzasadniają udziału członka spółdzielni w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony, jeżeli postępowanie to dotyczy interesów prawnych spółdzielni, wynikających z przysługujących jej praw rzeczowych do nieruchomości. Sąd nie podziela przedstawionej powyżej oceny organów orzekających w sprawie. W ocenie Sądu, okoliczności sprawy nie dawały bowiem podstaw do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Dostrzec należy, iż podstawę odmowy wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 61a § 1 k.p.a. zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W kontekście przywołanego przepisu zaznaczyć trzeba, iż każde żądanie wszczęcia postępowania wymaga reakcji ze strony organu, przy czym - nie powoduje automatycznie skutku przewidzianego w art. 61 § 1 k.p.a. (tj. wszczęcia postępowania). Nie ulega bowiem wątpliwości (tym bardziej w świetle obecnie obowiązującego przepisu art. 61a k.p.a.), że wszczęcie postępowania na wniosek może nastąpić wówczas, gdy: 1) zawarte we wniosku żądanie dotyczy sprawy indywidualnej załatwianej w drodze decyzji, 2) wniosek został złożony przez osobę będącą stroną w rozumieniu art. 28, 3) wniosek odpowiada wymaganym warunkom formalnym i procesowym, 4) organ, do którego wniesiono podanie, jest właściwy w sprawie. Spełnienie powyższych przesłanek jest przedmiotem oceny przez organ administracji publicznej, do którego wniesiono żądanie, w tzw. wstępnej fazie postępowania. Konsekwencje prawne niespełnienia jednej lub kilku z powyższych przesłanek wszczęcia postępowania na żądanie są zróżnicowane, przy czym - w przypadku, gdy żądanie pochodzi od podmiotu nie mającego interesu prawnego w sprawie, organ zobligowany jest zareagować w sposób określony w cyt. powyżej art. 61a § 1 k.p.a. (o czym wskazany przepis wyraźnie stanowi). Zaznaczyć jednocześnie trzeba, iż ww. przepis art. 61 a § 1 k.p.a. może mieć zastosowanie jedynie wówczas, gdy już z treści żądania wszczęcia postępowania w sprawie wynika w sposób oczywisty, że jednostka wnosząca podanie nie ma w sprawie interesu prawnego lub gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że wydanie rozstrzygnięcia na podstawie ww. przepisu, może mieć miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych i tylko wówczas, gdy nie ma żadnej wątpliwości, co do przyczyn podmiotowych, czy też przedmiotowych takiego rozstrzygnięcia. W innych przypadkach tylko w toku wszczętego postępowania można dokonać niezbędnych ocen w zakresie treści prawa materialnego, odnoszącego się do praw podmiotu wnoszącego żądanie, a załatwienie takiego żądania następować powinno w drodze wydania decyzji. Nie wykluczone przy tym, iż wynik przeprowadzonego postępowania będzie uzasadniał wydanie decyzji o umorzeniu postępowania. Sytuacja taka może mieć miejsce na przykład wówczas, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego okaże się, że wniosek pochodzi od podmiotu niemającego legitymacji materialnej do jego złożenia. Niemniej, przeprowadzenie takiego postępowania w niektórych sytuacjach należy uznać za niezbędne dla właściwego zastosowania przepisów prawa, tj. wówczas, gdy samo żądanie – podanie w sposób bezsporny kwestii tej nie wyjaśnia i konieczne jest przeprowadzenie postępowania dowodowego. W sytuacji, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności ustalenia, czynności te mogą być bowiem podjęte wyłącznie w toku postępowania, a w razie negatywnego wyniku są podstawą do zakończenia postępowania decyzją o charakterze formalnym. Zatem, odmowa wszczęcia postępowania w oparciu o przepis art. 61a § 1 k.p.a. z przyczyn podmiotowych może mieć miejsce tylko wówczas, gdy oczywistym jest, iż osoba występująca z żądaniem nie ma interesu prawnego i nie jest wobec tego stroną w sprawie. W ocenie Sądu, taka oczywista sytuacja, nie wymagająca przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, nie miała jednak miejsca w kontrolowanej sprawie. Przypomnieć wypada, że organy orzekające przyjęły, iż U. W., T. S. i Z. S. nie mają interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. do domagania się wszczęcia postępowania w ramach nadzoru budowlanego dotyczącego robót budowlanych przeprowadzonych na klatkach schodowych dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych przy ul. P. [...] i [...] w S. Organy wskazały, że ww. budynki są zarządzane przez Spółdzielnię Mieszkaniową "O.", osoby wnioskujące nie są w zarządzie tej Spółdzielni, a sprawa dotyczy części wspólnych opisanych obiektów. Kierowały się przy tym art. 48 Prawa spółdzielczego. W efekcie tak zawężającego działania (sprowadzającego się wyłącznie do stwierdzenia, że skoro sprawa dotyczy części wspólnych budynków zarządzanych przez Spółdzielnię Mieszkaniową, to tylko wskazana Spółdzielnia ma w sprawie interes prawny) organy te nie ustaliły nawet, czy wnoszące są członkami tej Spółdzielni i, czy -co ważniejsze- mają tytuł prawny do lokalu/lokali znajdujących się w spornych budynkach. W aktach brak jest jakichkolwiek dokumentów dotyczących tej kwestii. Organy orzekające nie ustaliły także, czy rzeczywiście sytuacja opisana we wniosku a dotycząca zmniejszenia okien i ich ilości na klatkach schodowych miała miejsce, a także, czy prace te zrealizowano legalnie (tj. na podstawie zezwolenia właściwego organu, jeśli takowe było wymagane). Z żądania skarżących zawartego w piśmie z 28 stycznia 2012 r. wynika, iż Spółdzielnia Mieszkaniowa "O." ocieplała budynki i przy okazji tych prac zredukowano liczbę okien oraz zmniejszono te, które pozostawiono, na co mieszkańcy budynków i zarazem wnioskujące o wszczęcie postępowania nie wyrazili zgody. Organy orzekające w sprawie nie ustaliły, a w ocenie Sądu powinny, czy prace tego rodzaju prowadzono zgodnie z przepisami prawa budowlanego. Nadto, organy te nie wzięły zupełnie pod uwagę przepisów ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2013 poz. 1222), a w szczególności art. 27 ust. 2 tej ustawy, zgodnie z którym zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, choćby właściciele lokali nie byli członkami spółdzielni, z zastrzeżeniem art. 241 i art. 26. Przepisów ustawy o własności lokali o zarządzie nieruchomością wspólną nie stosuje się, z zastrzeżeniem art. 18 ust. 1 oraz art. 29 ust. 1 i 1a, które stosuje się odpowiednio. W kontekście tego przepisu organy orzekające nie uwzględniły również uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2012 r. sygn. akt II OPS 2/12 o następującej treści: "Wykonywany przez spółdzielnię mieszkaniową na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116 ze zm.) zarząd nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni uprawnia ją do samodzielnego dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), bez potrzeby uzyskania zgody właścicieli lokali mieszkalnych stanowiących odrębny przedmiot własności, wyłącznie w zakresie eksploatacji i utrzymania zarządzanej nieruchomości wspólnej. Z przytoczonej uchwały wynika, iż na podstawie ww. art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, zarząd spółdzielni ma prawo do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane, ale dotyczy to wyłącznie czynności nie przekraczających zwykłego zarządu. W sytuacji, gdy rodzaj robót budowlanych przekracza zakres zwykłego zarządu nieruchomością wspólną, spółdzielnia musi uzyskać zgodę wszystkich współwłaścicieli tej nieruchomości. Należało tym samym ustalić w sprawie, czy okoliczności przywołane przez skarżące w piśmie z 28 stycznia 2012 r. miały miejsce, a jeśli tak – należało dokonać ich kwalifikacji i zbadać, czy tego rodzaju prace (polegające na likwidacji liczby okien, jak również zmniejszeniu ich powierzchni) mogły być przez Spółdzielnię Mieszkaniową "O." dokonane. Jednocześnie Sąd stwierdza, iż w sytuacji ustalenia, że tego rodzaju roboty przekraczają zakres zwykłego zarządu, nie można skarżącym (o ile posiadają one prawo do lokalu mieszalnego w spornych budynkach) odmówić przymiotu strony w sprawie. Z tych też przyczyn, Sąd orzekając w niniejszej sprawie uznał, iż rozstrzygnięcia organów obu instancji są wadliwe, naruszające przepis art. 61a § 1 Kodeksu, albowiem okoliczności sprawy nie były na tyle bezsporne, aby uzasadnione było jego zastosowanie. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).