VII SA/Wa 1294/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak (spr.), Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, Sędzia WSA Małgorzata Miron, Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2010 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. skargę oddala Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2009 r. Wojewoda [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. nr 98, poz.1071 ze zm. -dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku T. i J.B. - stwierdził nieważność decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 1981r. Naczelnika Gminy [...] zatwierdzającej plan realizacyjny pod względem urbanistyczno-architektonicznym i udzielającej Przedsiębiorstwu Elektryfikacji "[...] " w [...], pozwolenia na budowę-modernizację linii energetycznej wraz z budową stacji transformatorowych we wsi [...] - odcinek na terenie Gminy [...]. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił charakter i zakres postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji podkreślając, iż jego istotą jest ustalenie czy badana decyzja jest wadliwa w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. Kontrolowaną w postępowaniu nadzorczym decyzją Naczelnik Gminy [...] zatwierdził pod względem urbanistyczno-architektonicznym plan realizacyjny oraz udzielił Przedsiębiorstwu "[...] " pozwolenia na budowę-modernizację linii energetycznej wraz z budową stacji transformatorowych we wsi [...] - odcinek na terenie Gminy [...]. Decyzja wydana została na podstawie przepisów ówcześnie obowiązującej ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 38, poz. 229 ze zm.), która nakładała na inwestora obowiązek wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością przewidzianą pod inwestycję (art. 29 ust. 5 ustawy). Wojewoda [...] wskazał, iż w aktach postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem kontrolowanej decyzji brak jest zgody T. i J.B. - właścicieli działki nr [...] na usytuowanie na ich nieruchomości stacji transformatorowej. W ocenie organu brak zgody właścicieli na realizację na ich nieruchomości wskazanej inwestycji oznacza, że inwestor nie dysponował tą nieruchomością na cele budowlane. Brak wykazania przez inwestora prawa do nieruchomości (działka nr [...]) stanowi o rażącej wadliwości decyzji z dnia [...] sierpnia 1981r. Decyzją znak [...] z dnia [...] lutego 2010 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. Rejon [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2009r., nr [...] - utrzymał w mocy zaskarżona decyzję w części dotyczącej działki nr ew. [...]; w pozostałym zakresie uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nadzwyczajnym środkiem jej wzruszenia. Instytucja ta, jako naruszająca ogólną zasadę trwałości decyzji administracyjnych wyrażoną w art. 16 k.p.a. może być stosowana jedynie w przypadku zaistnienia którejkolwiek przesłanki wymienionej w art. 156 § 1 k.p.a. Stosownie do art. 28 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę, które może być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością (art. 29 ust. 5 cyt. ustawy). Z akt sprawy wynika, że sporna inwestycja została zaprojektowana przez działkę o nr ew. [...] (odpowiadającą dawnym działkom o nr ew. [...] i [...]), stanowiącą własność T. i J.B. (na podstawie umowy przekazania gospodarstwa nr [...] z dn. 29.09.1980r. - co wynika z pisma Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej z dnia 30.09.2009r.). Do wniosku o pozwolenie na budowę nie dołączono dokumentu, o którym mowa w art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego, potwierdzającego tytuł prawny inwestora do dysponowania powyższą nieruchomością na cele budowlane. W zgromadzonej dokumentacji brak jest również potwierdzenia posiadania przez inwestora zgody właściciela nieruchomości o nr ew. [...] na wykonanie na niej robót budowlanych, która byłaby równoznaczna z prawem do dysponowania nieruchomością. Oznacza to, że decyzja udzielająca pozwolenia na budowę wydana inwestorowi nie legitymującemu się prawem do dysponowania nieruchomością, rażąco narusza art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego. Za taką oceną kontrolowanej decyzji przemawiają także skutki nią wywołane, powodujące ograniczenie zabudowy działki o nr ew. [...], które są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa. Odnosząc się do zarzutu podniesionego w odwołaniu dotyczącego posiadania prawa do zrealizowania spornej inwestycji na nieruchomościach osób prywatnych, na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974r., nr 10, poz. 64 ze zm.) organ stwierdził, że nie znajduje on potwierdzenia w aktach sprawy. Zgodnie z orzecznictwem sądowym, w przypadku braku zgody właściciela jedynie decyzja wydana na podstawie art. 35cyt. ustawy mogła uprawniać przedsiębiorstwo energetyki do prowadzenia prac na cudzych nieruchomościach. W aktach sprawy brak jest takiej decyzji, natomiast jak wynika z pism T. i J.B. nigdy nie wyrazili zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia na swojej nieruchomości. Odpowiadając na kolejny zarzut zawarty w odwołaniu dotyczący braku możliwości stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę z uwagi na zrealizowanie inwestycji, organ, powołując się na orzecznictwo sądowe wskazał, że nieodwracalności skutków prawnych nie można utożsamiać z niemożnością przywrócenia stanu pierwotnego oraz, że wybudowanie obiektu budowlanego jest czynnością faktyczną o skutkach materialnych, a nie skutkiem prawnym. W związku z powyższym organ odwoławczy wskazał, że należało utrzymać w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2009r., w części dotyczącej działki o nr ew. [...], natomiast w pozostałej części umorzyć postępowanie organu I instancji. Kontrolowana decyzja w pozostałym zakresie nie dotyczy interesu prawnego wnioskodawców, tj. T. i J.B., gdyż w przypadku inwestycji liniowych, jeżeli postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte na żądanie strony (art. 157 § 2 k.p.a.), to zakres wszczęcia tego postępowania musi odpowiadać interesowi prawnemu wnioskodawcy (art. 28 k.p.a.). Decyzja wydana w tym postępowaniu może dotyczyć kwestionowanej decyzji tylko w tej części, w której odnosi się ona do interesu prawnego składającego wniosek o stwierdzenie nieważności. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w części utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2009 r. stwierdzającej nieważność decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 1981r. Skarżąca decyzji zarzuciła naruszenie art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974r. w zw. z art. 35 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, poprzez pominięcie okoliczności, że pozwolenie na budowę dotyczyło modernizacji istniejącej linii elektroenergetycznej, budowa i konserwacja których odbyła się według ówcześnie obowiązującego prawa na podstawie tytułu administracyjnego (zezwolenia naczelnika gminy) - a więc w oparciu o przepis szczególny w stosunku do ogólnej normy wyrażonej w art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974r.; naruszenie art. 6, 7, 75 § 1, 77 § 1, 80, 81 i 86 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez wyjaśnienia całokształtu okoliczności faktycznych w sprawie, w oparciu jedynie o treść pozwolenia na budowę i załączonego do niej planu realizacyjnego oraz oświadczenia wnioskodawców - bez podjęcia choćby próby wyjaśnienia, czy skarżącemu przysługiwało prawo do dysponowania gruntem na cele budowlane i przyjęciu, że stwierdzenie braku dokumentu poświadczającego cywilnoprawny tytuł skarżącego w zachowanych dokumentach kontrolowanego postępowania sprzed blisko 30 lat wystarczy dla ustalenia, że skarżący takim tytułem nie dysponował. W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, że rolą organów prowadzących postępowanie nadzwyczajne o stwierdzenie nieważności decyzji było wyjaśnienie, czy można uznać, że pozwolenie na budowę, którego przedmiotem było założenie przewodów i urządzeń energetycznych, było równocześnie decyzją udzielająca zgody na ich założenie. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podnosząc, jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a także naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Przedmiotem oceny Sądu jest wyłącznie legalność zaskarżonej decyzji, tj. decyzji stwierdzającej w części dotyczącej działki ew. nr [...] nieważność decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 1981 r. zatwierdzającej plan realizacyjny pod względem urbanistyczno-architektonicznym i udzielającej dla Przedsiębiorstwa Elektryfikacji "[...]" [...], pozwolenia na budowę-modernizację linii energetycznej wraz z budową stacji transformatorowych we wsi [...] - odcinek na terenie Gminy [...]. Podkreślenia wymaga, że zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, które jest postępowaniem nadzwyczajnym, odrębnym od postępowania, w którym weryfikowana decyzja została wydana. Instytucja ta będąca w opozycji do zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 k.p.a. może być stosowana jedynie w przypadku zaistnienia jednej z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym ograniczonym do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania. Organ nie orzeka zatem co do istoty sprawy rozstrzygniętej w badanej decyzji, lecz jako organ kasacyjny w oparciu o zamknięty materiał dowodowy, weryfikuje samo orzeczenie. Organ administracji orzekający w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest związany wnioskiem strony i z urzędu musi zbadać, czy zakwestionowana decyzja nie jest dotknięta chociażby jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Zgodzić się trzeba, iż biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy pierwszoplanowe znaczenie ma ocena kontrolowanej decyzji z punktu widzenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanej "bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa". W orzecznictwie sądowym dotyczącym pojęcia rażącego naruszenia podkreśla się, iż naruszenie prawa kwalifikowane będzie jako rażące, jeżeli następuje oczywista sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, a treścią przepisu prawnego stanowiącego podstawę tego rozstrzygnięcia. Rażące naruszenie prawa dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej występuje w przypadku, w którym treść przepisu prawnego, którego naruszenia dopuścił się organ może zostać ustalona bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Kolejną przesłanką jest niemożliwość zaakceptowania, z punktu widzenia praworządności, skutków społeczno-gospodarczych naruszenia prawa. Przy ocenie czy naruszenie prawa można zakwalifikować jako rażące znaczenie ma także charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne i gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok NSA z 20 września 2009r., sygn. akt I OSK 1729/07 niepubl.). Odnosząc powyższe rozważania do niniejszego postępowania zaaprobować należy stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że brak prawa do dysponowania nieruchomością (29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974r.), brak decyzji, o której mowa w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a także brak zgody właścicieli nieruchomości na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia - uniemożliwiał Naczelnikowi Gminy [...] wydanie decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny pod względem urbanistyczno-architektonicznym i udzielającej pozwolenia na budowę-modernizację linii energetycznej wraz z budową stacji transformatorowych we wsi [...] -odcinek na terenie Gminy [...] na działce nr [...]. Jest w sprawie bezsporne, że T. i J.B. są właścicielami działki nr ew. [...]. Inwestycja polegająca na budowie-modernizacji linii energetycznej wraz z budową stacji transformatorowych we wsi [...] - odcinek na terenie Gminy [...], jak wynika z akt sprawy, obejmowała działkę o nr ew. [...], stanowiącą ich własność (co wynika z pisma Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej z dnia 30.09.2009r.) oraz teren po granicy, tj. między działkami nr ew. [...] a nr ew. [...]. Takie usytuowanie inwestycji wymagało uzyskania przez inwestora zgody właściciela nieruchomości (ocenianej wg prawa cywilnego) na budowę projektowanego obiektu lub uzyskania zezwolenia, o którym mowa w art. 35 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, gdyż narusza własność i ogranicza sposób zagospodarowania działki T. i J.B. nr ew. [...], co niewątpliwie wywołuje niemożliwe do zaakceptowania skutki społeczno-gospodarcze w odniesieniu do ich nieruchomości. Sąd stwierdza, iż organ również prawidłowo umorzył postępowanie w pozostałym zakresie, nie odnoszącym się do działki nr ew. [...]. Kontrolowana decyzja o pozwoleniu na budowę w pozostałym zakresie nie dotyczy bowiem interesu prawnego wnoszących o stwierdzenie nieważności tej decyzji – T. i J.B. W przypadku postępowania prowadzonego w stosunku do decyzji wydanej w sprawie inwestycji liniowej, jeżeli postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji zostało wszczęte na żądanie strony (art. 157 § 2 k.p.a.), to zakres wszczęcia tego postępowanie musi odpowiadać interesowi prawnemu wnioskodawcy (art. 28 k.p.a.). Decyzja wydana w tym postępowaniu może więc dotyczyć kwestionowanej decyzji tylko w tej części, w której odnosi się ona do interesu prawnego składającego wniosek o stwierdzenie nieważności. Odnosząc się do argumentów podniesionych w skardze, nie można uznać ich za trafne. W szczególności za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974r. w zw. z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez pominięcie okoliczności, że pozwolenie na budowę dotyczyło modernizacji istniejącej linii elektroenergetycznej, budowa i konserwacja których odbyła się według ówcześnie obowiązującego prawa na podstawie tytułu administracyjnego (zezwolenia naczelnika gminy). Wyjaśnić należy, że zgodnie z obowiązującymi ówcześnie przepisami, jak prawidłowo przyjął organ, pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością. W przypadku braku zgody właściciela jedynie decyzja wydana na podstawie art. 35 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości mogła uprawniać przedsiębiorstwo energetyczne do prowadzenia prac na cudzym gruncie. Stanowisko takie potwierdza orzecznictwo SN (por. wyrok SN z dnia 29 stycznia 2008r. sygn. akt IV CSK 410/07). W aktach postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę brak jest takiej decyzji. W tak ustalonym stanie faktycznym podzielić trzeba stanowisko organów orzekających w niniejszej sprawie, że decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny pod względem urbanistyczno-architektonicznym i udzielająca Przedsiębiorstwu Elektryfikacji [...] pozwolenia na budowę-modernizację linii energetycznej wraz z budową stacji transformatorowych we wsi [...] wydana inwestorowi nie legitymującemu się prawem do dysponowania nieruchomością rażąco naruszyła art. 29 ust. 5 ówcześnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane. Skoro tak to organ niewadliwie stwierdził jej nieważność w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.