VII SA/Wa 1294/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Paweł Groński, Protokolant st. ref. Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2013 r. sprawy ze skargi J. Ż. i E. Ż. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2013 r., znak [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz J. Ż. i E. Ż. kwotę 474 zł (czterysta siedemdziesiąt cztery złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...].04.2013 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (jedn. tekst: Dz. U. nr 98 z 2000 r., poz. 1071 - z późn. zm.), art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (jedn. tekst: Dz. U. z 2013 r.; poz. 260 .) po rozpatrzeniu wniosku J. Ż. i E. Ż., o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...].02.2013 r., znak: [...] -utrzymał w mocy własną decyzję. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie miało następujący przebieg: Generalny Dyrektor Dróg Publicznych decyzją z dnia [...].08.2000 r., znak: [...], działając na podstawie art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. nr 14 poz. 60 – z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. k.p.a. (j.t. Dz.U. nr 9 z 1980 r., poz. 26- z późn. zm.) po rozpatrzeniu sprawy z wniosku E. Ż. i J. Ż. o wyrażenie zgody na urządzenie zjazdu z drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...] położoną na gruntach wsi [...] nie wyraził na powyższe zgody. Organ wskazał, że droga krajowa nr [...] jest drogą zaliczoną do kategorii dróg głównych ruchu przyspieszonego (GP) i z racji tej dostępność do niej powinna być ograniczona. Dostępność do niej ustalana jest tylko w miejscach niezbędnych i tylko pod warunkiem, że nie będzie to skutkowało podniesieniem stopnia zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Obsługę komunikacyjną obiektów na działce nr [...] można zapewnić z istniejącej drogi gminnej nie urządzonej (na podkładzie własnościowym oznaczonej nr ew. [...]) bez potrzeby urządzania zjazdu z drogi krajowej. W obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości [...], zatwierdzonym uchwałą Rada Gminy w [...] z dnia [...].08.2011 r., nr [...] ustalono, że działka nr [...] znajdująca się na obszarze oznaczonym symbolem 1.MN.16 będzie miała zapewniony dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem drogi oznaczonej nr [...] (§ 37 uchwały z dnia [...].08.2011 r., nr [...]). Powyższa droga nie została wybudowana. J. Ż. i E. Ż. w dniu 09.01.2013 r. złożyli do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad wniosek o uchylenie na podstawie art. 154 k.p.a. odmownej decyzji z dnia [...].08.2000 r., znak: [...] i wydanie nowej decyzji o udzielenie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...]. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...].02.2013 r., znak: [...], działając na podstawie art. 154 kpa, po rozpatrzeniu wniosku J. i E. Ż., odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych z dnia [...].08.2000 r., znak: [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że J. Ż. i E. Ż. złożyli wniosek o uchylenie w trybie art. 154 k.p.a. ostatecznej decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych z dnia [...].08.2000 r., znak: [...] nie wyrażającej zgody na urządzenie zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...] położoną w miejscowości [...] i wydanie decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] na ww. działkę. Organ wskazał, że zastosowanie trybu z art. 154 k.p.a. nie jest możliwe w niniejszej sprawie, gdyż decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych z dnia [...].08.2000 r., znak: [...] jest decyzją związaną, merytoryczną, na podstawie której strony nabyły prawo. Organ wskazał ponadto, że sformułowanie "nabycie praw" rozumie się szeroko, przyjmując że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona "nabyła prawo". Organ wskazał ponadto, że w dacie wydania decyzji z dnia [...].08.2000 r., znak: [...] obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] zgodnie z którym działka nr ewid. [...] w [...] (będąca własnością J. i E. Ż.) miała zapewnioną obsługę komunikacyjną poprzez istniejącą ówcześnie drogę gminną (nieurządzoną) przebiegającą po śladzie działki o numerze ewid. [...]. Zatem w świetle obowiązującego w 2000 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] i § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U z dnia 14 maja 1999 r. z późn. zm.) nie można było zapewnić bezpośredniej obsługi komunikacyjnej przedmiotowej działki z drogi krajowej nr [...], ze względu na wysoką klasę techniczną tejże drogi oraz możliwość dostępu do drogi publicznej niższej klasy - drogi gminnej. Organ wyjaśnił, że w trybie przewidzianym w art. 154 k.p.a., przy spełnieniu określonych w nim warunków i przesłanek, uchylenie decyzji ostatecznej może nastąpić przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym istniejącym w dniu wydania decyzji, stanowiącej przedmiot omawianego postępowania weryfikacyjnego, jakkolwiek w zakresie odnoszącym się do tożsamości podstawy faktycznej wzruszanej decyzji ostatecznej wskazuje się również, że zmiana okoliczności faktycznych w stosunku do pierwotnie istniejących, może mieć znaczenie dla oceny zasadności i celowości uchylenia tej decyzji, z punktu widzenia przesłanek interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozstrzyganej sprawy organ wskazał, że trudno dopatrzyć się słusznego interesu stron, bowiem w dacie wydania decyzji z dnia [...].08.2000 r. działka ew. [...] miała zapewniony dostęp do drogi publicznej niższej klasy. Nie można uznać za słuszny interes strony lub interes społeczny subiektywnego przeświadczenia strony o doznanej krzywdzie, ani domagania się przez nią dokonania ponownych ustaleń stanu prawnego i faktycznego, z którym się nie zgadza. Organ wskazał, że działka nr ew. [...] w [...] posiada możliwość obsługi komunikacyjnej z projektowanej drogi [...] (równoległej do pasa drogowego drogi krajowej nr [...]) w uchwalonym w 2011 r. przez Radę Gminy [...] miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] . Obowiązek realizacji postanowień planu zagospodarowania przestrzennego spoczywa na Gminie [...]. J. Ż. i E. Ż. złożyli do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wskazaną powyżej decyzją. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...].04.2013 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 w związku z art. 127 § 3 kpa oraz art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych po rozpatrzeniu wniosku J. Ż. i E. Ż. o ponowne rozpoznanie sprawy -utrzymał w mocy swoją pierwotną decyzję. Organ w uzasadnieniu wskazał, że zaskarżona decyzja jest merytorycznie i formalnie poprawna, a postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie z wymogami wynikającymi z Kodeksu postępowania administracyjnego. Wnioskodawcy nie ujawnili żadnych nowych okoliczności w sprawie. Twierdzenia zawarte wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie odnoszą się do merytorycznych argumentów, lecz komentują, sformułowania i ustalenia decyzji z dnia [...] lutego 2013 r., znak: [...], które w sposób jasny, wnikliwy opisały stan prawny i faktyczny całego zagadnienia. Organ wskazał, że wnioskodawcy nie nabyli prawa do lokalizacji zjazdu z drogi nr [...] na działkę o numerze ewid. [...] położoną w miejscowości [...]. Nie podjęli czynności w sprawie zapewnienia dojazdu do w/w działki na zasadzie ustanowienia służebności przejazdu i przechodu. W związku z tym brak jest podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku strony. Skargę na powyższą decyzję wnieśli J. Ż. i E. Ż. (dalej zwani skarżącymi), zarzucając organowi naruszenie: a) art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2013, poz. 260 j.t.), poprzez ich zastosowanie w sposób dowolny, dokonany z przekroczeniem zasady uznania administracyjnego, i nie znajdujący odzwierciedlania w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji; b) § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2.03.1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. 1999, Nr 43, poz. 430) poprzez jego nieuzasadnione niezastosowanie w sytuacji, gdy z treści materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie jasno wynika taka konieczność; c) naruszenie słusznego interesu strony skarżącej poprzez wydanie zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy decyzję z dnia [...].02.2013 r. w sytuacji, gdy stan prawny i faktyczny na nieruchomości nr [...] będącej własnością strony skarżącej przemawia za wydaniem decyzji o odmiennej treści z uwagi na brak dostępu do drogi publicznej. Mając powyższe na uwadze skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd administracyjny właściwy jest do kontroli decyzji wydawanych przez organy administracji publicznej tylko w oparciu o kryterium legalności, a więc zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi przez Sąd następuje jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły i w związku z tym zarówno decyzja organu I instancji jak i organu II instancji zostały uchylone. Skarżący złożyli do organu wniosek o zmianę w trybie art. 154 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. nr 9 z 1980 r., poz. 26- z późn. zm.) – dalej zwana "k.p.a." decyzji ostatecznej z dnia [...].08.2000 r. Zgodnie z art. 154 § 1 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Przedmiotem postępowania wszczętego w trybie nadzwyczajnym w celu zmiany lub uchylenia decyzji na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. jest ustalenie istnienia przesłanek wzruszenia decyzji ostatecznej, a więc jest to nowy przedmiot sprawy w stosunku do tego, którego dotyczyło postępowanie prowadzone wcześniej w trybie zwykłym. Dla uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a. bez znaczenia jest czy weryfikowana decyzja jest zgodna z prawem, czy została wydana z jego niekwalifikowanym naruszeniem. Dlatego badanie interesu społecznego lub słusznego interesu strony, jako przesłanek warunkujących zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej, nie może polegać na badaniu prawidłowości decyzji ostatecznej. Gdyby tak było, postępowanie prowadzone trybie z art. 154 k.p.a. stawałoby się konkurencyjne dla postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Stanowiłoby to o niedopuszczalnym rozpoznaniem sprawy w trzeciej instancji, stanowiąc naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, będącego istotnym naruszeniem prawa (tak: w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 26 sierpnia 2010 r., II SA/Go 500/10). Zmiana decyzji w trybie art. 154 k.p.a. jest uzależniona od spełnienia dwóch przesłanek: 1) braku nabycia przez stronę na jej podstawie prawa, 2) istnienie interesu społecznego lub słusznego interesu strony, uzasadniającego uchylenie decyzji. W pierwszej kolejności należy wskazać, że organ nieprawidłowo wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że tryb przewidziany w art. 154 k.p.a. nie może służyć do zmiany ostatecznej decyzji z dnia [...].08.2000 r., albowiem na podstawie tej decyzji strona nabyła prawo. Ocena, czy strona nabyła lub nie nabyła praw z decyzji ostatecznej, powinna być dokonywana na podstawie treści rozstrzygnięcia zawartego w decyzji ostatecznej. W doktrynie oraz orzecznictwie utrwalił się pogląd, że strona nie nabywa prawa z decyzji ostatecznej, jeżeli decyzja ta odmawia przyznania stronie żądanych uprawnień (tak: J. Borkowski (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz 2012, s. 598 i n. oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lutego 2008 r., VII SA/Wa 1647/07). Należy wskazać, że decyzja taka jest decyzją merytoryczną, bowiem załatwia sprawę, tyle że nie zaspokaja żądania strony. Na podstawie decyzji z dnia [...].08.2000 r., odmawiającej stronie ustanowienia zjazdu z drogi publicznej, żadna ze stron nie nabyła prawa. Powyższa decyzja jest też ostateczna. Całkowicie chybionym jest również stwierdzenie organu, iż decyzja o zezwoleniu ( lub odmowie) lokalizacji zjazdu jest decyzją związaną do której nie ma zastosowania nadzwyczajny tryb postępowania przewidziany w art. 154 kpa. Należy w tym miejscu wskazać, iż ustawa o drogach publicznych nie określa bezpośrednio kryteriów zjazdów z drogi publicznej, zaś decyzja w tym przedmiocie ma charakter uznaniowy ( co nie oznacza, iż dowolny)- ( vide wyrok NSA z dnia 15.07.1998r., sygn.akt II SA 705/98) Mając na uwadze powyższe organ w dalszej kolejności był zobowiązany do rozpatrzenia, czy za zmianą decyzji przemawia słuszny interes strony lub interes społeczny. W celu dokonania prawidłowej oceny czy interes społeczny lub słuszny interes strony uzasadnia zmianę decyzji z dnia [...].08.2000 r., odmawiającej wydania zgody na zjazd z drogi publicznej organ powinien zgodnie z obowiązkami wynikającymi z art. 7 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. ustalić prawidłowy stan faktyczny sprawy. W ocenie Sądu organ nie wyjaśnił sprawy w sposób należyty, pozwalający na jej ostateczne rozstrzygnięcie i tym samym naruszył wskazane powyżej obowiązki. Organ, czyniąc ustalenia faktyczne wskazał, że "działka o nr ew. [...] położona w miejscowości Górno (...) ma zapewniony dostęp do drogi publicznej niższej klasy." Powyższa okoliczność faktyczna na którą powołał się organ w uzasadnieniu decyzji jest, jak wynika z akt sprawy nieprawdziwa. Organ sam w piśmie z dnia 20.02.2013 r. (pismo, k. 105 akt administracyjnych) wskazał, że droga [...], mająca stanowić szlak komunikacyjny dla nieruchomości oznaczonej nr ew. [...] w miejscowości [...] przewidziana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla Gminy [...] nie została jeszcze wybudowana. Tym samym nie można uznać, aby nieruchomości oznaczona nr ew. [...] miała zapewniony dostęp do drogi publicznej. Nie można utożsamiać stanu faktycznego, w którym nieruchomość ma dostęp do drogi publicznej ze stanem faktycznym, w którym istnieje jedynie projekt drogi mający umożliwiać taki dostęp, który na dzień wydawania w sprawie decyzji nie został jeszcze zrealizowany. Mając na uwadze powyższe, rozważania organu dotyczące istnienia słusznego interesu strony jako w całości oparte na nieprawdziwym ustaleniu faktycznym nie mają żadnej wartości dla rozstrzygnięcia sprawy. Na podstawie powyższego należy wyciągnąć wniosek, że organ w istocie nie rozważył, czy w sprawie zachodzi słuszny interes strony uzasadniający zmianę decyzji. Brak dostępu danej nieruchomości do drogi publicznej nie jest co prawda bezpośrednią podstawą wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej jednakże wskazana wyżej okoliczność może mieć wpływ na proces harmonizowania interesu społecznego i słusznego interesu strony w konkretnej sprawie administracyjnej. Organ wskazał również, że trudno się dopatrzeć słusznego interesu stron, bowiem w dacie wydania decyzji z dnia [...].08.2000 r. (...) działka ewidencyjna nr [...] miała zapewniony dostęp do drogi publicznej niższej klasy. Ta okoliczność przyjęta przez organ jest również nieprawdziwa. W tym miejscu należy wyjaśnić, iż decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...].12. 1994r. udzielono J. i E. Ż. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w miejscowości [...]. W stosunku to powyższej decyzji toczyło się postępowanie nadzorcze zakończone Decyzją Wojewody [...] z dnia [...].03.2006r. stwierdzającego nieważność decyzji z 1994r. , bowiem działka nr [...] nie posiada i nie posiadała dostępu do drogi publicznej. W toku powyższego postępowania wypowiedział się także Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20.102005r. w sprawie VII SA/Wa, jednoznacznie stwierdzając, iż działka nr [...] nie została przygotowana do obsługi komunikacyjnej działek do niej przyległych, a jej właściciele( osoby fizyczne ) dokonali jej zaorania, zaś działka skarżących miała jedynie "teoretyczny" dostęp do drogi publicznej. Okoliczność ta został także potwierdzona przez Sąd Apelacyjny w [...] w uzasadnieniu prawomocnego wyroku z dnia [...].02.2010r. w sprawie syg. akt I ACa [...]. Nie ulega natomiast wątpliwości, iż skarżący w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę z [...].12.1994r. rozpoczęli realizację inwestycji, której kontynuowanie jest prawnie niemożliwe, bowiem brak dostępu do drogi publicznej niweczy możliwość uzyskania pozwolenia budowlanego. Powyższa okoliczność nie może stanowić podstawy do oddalenia wniosku o zmianę decyzji w trybie art. 154 § 1 k.p.a. Organ powinien zbadać, czy w sprawie występuje słuszny interes strony na dzień wydania decyzji. Organ powinien właśnie uwzględnić ewentualną zmianę okoliczności faktycznych i rozważyć je w kontekście istnienia słusznego interesu strony lub interesu społecznego. Należy również wskazać, że zgodnie z poglądami wyrażanymi w orzecznictwie przesłanki wymagania interesu społecznego lub słusznego interesu strony (art. 154 § 1 k.p.a.) muszą być ustalone w konkretnej sprawie i muszą zyskać zindywidualizowaną treść, wynikającą ze stanu faktycznego i prawnego sprawy. (tak: w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lutego 2007 r., I OSK 553/06). Nie wystarczające jest w tym zakresie powołanie się przez organ, jedynie na treść przepisu. W odpowiedzi na skargę organ, co prawda wskazał konkretne okoliczności, dotyczące natężenia ruchu na drodze publicznej do której skarżący chcą uzyskać dostęp. Jednakże powyższe stanowisko w żadnej mierze nie mogło sanować braków postępowania administracyjnego, toczącego się przed organem, a zwłaszcza uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Organ w odpowiedzi na skargę wskazał na istotne okoliczności faktyczne, które powinny zostać ustalone w toku postępowania administracyjnego, w którym strona ma zagwarantowane odpowiednie prawa procesowe (art. 10 k.p.a.). Mając powyższe na uwadze należy uznać, iż zaskarżone decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...].02.2013r. zapadły z naruszeniem art. 154 kpa w związku z art. 7 i 77 kpa. Rozpoznając sprawę ponownie organ weźmie pod uwagę powyższe wskazówki i rozważy w świetle prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, czy w sprawie istnieje interes społeczny lub słuszny interes strony uzasadniający zmianę decyzji z dnia [...].08.2000 r. W świetle powyższych ustaleń Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w pkt I i II sentencji. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 ww. ustawy.