VII SA/Wa 1297/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2012 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], zwany dalej PINB [...] w związku z podaniem J. S. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie studni z kręgów betonowych znajdującej się na terenie nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...]. Postanowieniem nr [...] z dnia [...].01.2010 r., wydanym na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, organ zobowiązał K. W. do przedłożenia w wyznaczonym terminie oceny technicznej w zakresie określonym w sentencji tego postanowienia. Organ wskazał, iż w dniach 19.11.2010 r. i 15.12.2010 r. wpłynęły pisma Urzędu [...] zawierające informację odnośnie zagrożenia wynikającego z niewłaściwego wybudowania studni i związanego z tym wycieku wody poza teren posesji przy ul. [...] w [...] na chodnik i jezdnię. W dniu 13.07.2011r. do PINB [...] wpłynęło także pismo Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...], w którym organ poinformował, że w dniu 14.10.2011 r. udało się przeprowadzić czynności kontrolne na terenie ww. nieruchomości. PINB [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] .02.2012 r. wydanym na podstawie art. 77 § 2 i art. 123 Kpa, uchylił własne postanowieniem z dnia [...] .01.2010r., którym zobowiązał K. W. do przedłożenia w wyznaczonym terminie oceny technicznej. W uzasadnieniu swego rozstrzygniecia organ wskazał, że w jego ocenie nie ma potrzeby sporządzania oceny technicznej wobec możliwości zakończenia postępowania administracyjnego w oparciu o inne dowody. PINB [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane nakazał inwestorowi K. W. rozbiórkę obiektu budowlanego – studni z kręgów betonowych zlokalizowanej na nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Organ powiatowy zakwalifikował przedmiotową studnię jako obiekt nowowybudowany oraz przyjął, że inwestor przystępując do wykonania ww. robót budowlanych nie dokonał stosownego zgłoszenia, wymaganego przepisami art. 29 ust. 2 pkt 10 w związku z art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał na niezgodność przedmiotowej inwestycji z zapisami § 6 i § 13 uchwały Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...].10.2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] oraz z zapisami § 31 ust. 1 i § 32 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Stwierdził brak możliwości doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, co uzasadniało konieczność podjęcia orzeczenia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa. utrzymał w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że w myśl art. 28 – 30 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę bądź po dokonaniu właściwemu organowi zgłoszenia zamiaru budowy i przy braku sprzeciwu z jego strony. Stosownie zaś do art. 30 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 10 ustawy Prawo budowlane na wykonywanie ujęć wód śródlądowych powierzchniowych o wydajności poniżej 50 m ³/h oraz obudowy ujęć wód podziemnych wystarczające jest zgłoszenie zamiaru wykonania tego typu robót budowlanych właściwemu organowi. W niniejszej sprawie inwestor takiego zgłoszenia nie dokonał. Ponadto w ocenie [...]WINB zakresu wskazanych przez K. W. robót budowlanych nie można traktować, jak tego domaga się skarżący w odwołaniu, jako remontu. Organ przytaczając treść art. 3 pkt 8 ww. ustawy zawierający definicje legalną remontu wyjaśnił, iż pojęcie to odnosi się do robót budowlanych w istniejącym obiekcie budowlanym. Powyższe oznacza, że za remont nie mogą zostać uznane roboty budowlane polegające na rozbiórce istniejącego obiektu budowlanego lub urządzenia budowlanego i budowie nowego, nawet jeśli budowa polega na odbudowie obiektu istniejącego z ewentualnym wykorzystaniem materiałów pozostałych po rozbiórce obiektu dotychczasowego. Aby można było mówić o remoncie obiektu budowlanego musi bowiem istnieć remontowany obiekt, dlatego też przy remoncie następuje najczęściej wymiana tylko poszczególnych elementów obiektu i zastąpienie ich nowymi. Organ zaznaczył, że w efekcie rozbiórki obiektu budowlanego inwestor nie dokonuje bowiem jego remontu, lecz odbudowy, ze wszystkimi tego konsekwencjami oraz skutkami prawnymi niedopełnienia wymaganych formalności. Cechą charakterystyczną remontu jest odtworzenie stanu pierwotnego, stąd nie mogą być uznane za remont roboty budowlane, w wyniku których powstają nowe elementy. Organ zaznaczył, że w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych, nie ulega wątpliwości, iż w omawianym przypadku doszło do wykonania nie tylko nowej obudowy ujęcia wód podziemnych poprzez całkowite zastąpienie istniejącej zniszczonej konstrukcji kamienno-stalowej kręgami betonowymi zbrojonymi, ale także do wykonania dodatkowych elementów tej obudowy tj. dwóch betonowych kręgów o mniejszej średnicy niż kręgi zasadnicze, mających związek z pogłębieniem dna studni. W ocenie organu, przedmiotową studnię z kręgów betonowych należy zakwalifikować jako urządzenie budowlane, gdyż służy ona do zaopatrywania w wodę obiektów znajdujących się na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Organ odwoławczy stwierdził zatem, że opisane roboty budowlane zostały zrealizowane w warunkach samowoli budowlanej, tzn. bez dopełnienia przez inwestora obowiązku polegającego na dokonaniu zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W ocenie organu odwoławczego organ powiatowy prawidłowo w niniejszej sprawie zastosował tryb przewidziany w art. 51 ust. 1 w związku z ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Organ podkreślił, że postępowanie administracyjne przeprowadzone w omawianej sprawie wykazało, że przedmiotowych robót budowlanych nie da się doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu powiatowego, że zrealizowana w 2009 r. inwestycja budowlana pozostaje w sprzeczności w zapisami § 6 i § 13 uchwały Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...].10.2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...]. Organ odwoławczy zgodził się ze stanowiskiem organu powiatowego, że przedmiotowa obudowa studni kopanej nie spełnia norm odległościowych oraz innych wymogów techniczno-budowlanych określonych w ww. przepisach szczególnych. Powyższe znajduje potwierdzenie zarówno w protokole oględzin PINB [...] wskazującym jednoznacznie na naruszenie wymogów odległościowych, jak i w protokole kontroli gospodarowania wodami Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia 22.06.2011 r., w którym stwierdzono " [...] zły stan prowizorycznego podłączenia pompy zainstalowanej w studni do źródła zasilania i podłączenia sieci prowizorycznych przewodów rozprowadzających ujmowaną wodę po terenie posesji. [...] Od chwili wykonania studnia wraz z urządzeniem do eksploatacji ujęcia stanowi zagrożenie dla użytkownika i otoczenia. Budynki (w tym mieszkalny) nie mają przyłącza wody z wodociągu oraz sieci kanalizacyjnej MPWiK w [...]. Ścieki odprowadzane są do nieszczelnego szamba o pojemności ok. 7 m . [...]". Zdaniem [...]WINB bez znaczenia jest twierdzenie strony skarżącej, że woda z ww. studni używana jest do jedynie do celów higieniczno-gospodarczych, bowiem zasadniczą funkcją studni kopanej jest dostarczanie wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, zaś wykorzystywanie jej do innych celów pozostaje tylko i wyłącznie w sferze swobodnego uznania jej użytkowników. W ocenie organu, przeprowadzone postępowanie administracyjne wykazało, że roboty budowane związane obudową ujęcia wody podziemnej w postaci studni z kręgów betonowych nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w warszawie wniósł K. W. wnosząc o jej uchylenie. Skarżący podniósł, iż studnia kopana istnieje od 1910 r. na terenie nieruchomości [...] i została wykonana w okresie, w którym rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. nie obowiązywało. Zdaniem skarżącego, w obowiązującym stanie prawnym nie istnieją przepisy prawne nakazujące inwestorowi zgłaszanie właściwym organom zamiaru wykonania remontu istniejącej studni kopanej. W ocenie skarżącego, decyzje organów nadzoru budowlanego naruszają prawo oraz interes prawny innych osób, które korzystają z wody z tej studni. Zdaniem skarżącego, wszystkie czynności naprawcze - remontowe przy tej studni zostały wykonane zgodnie z obowiązującymi przepisami i definicją słowa remont. Wskazał, iż wymiana zniszczonych, zużytych elementów konstrukcji w studni z całą pewnością powinna zostać zakwalifikowana jako czynność remontowa. Zaznaczył, iż w celu osadzenia kręgów betonowych-nowej obudowy wewnętrznej studnia nie została zlikwidowana, czy też zasypana, a otwór ziemny nie zmienił swojego położenia. Tak więc pomimo czasowego braku obudowy w otworze ziemnym (ok. 8 godzin) ten remontowany obiekt istniał, a zatem nastąpiła tylko wymiana poszczególnych elementów i zastąpienie ich nowymi, co bez żadnych wątpliwości należy zakwalifikować jako remont (studni). W ocenie skarżącego, organ drugiej instancji w swojej decyzji błędnie wskazuje, iż remont tej studni miał polegać na rozbiórce istniejącego obiektu i wzniesieniu obiektu nowego. Zmiana materiałów do obudowy wewnętrznej otworu ziemnego nie spowodowała, że obiekt przestał istnieć lub utracił swoją funkcję, a doprowadziła jedynie do odtworzenia stanu pierwotnego, gdyż otwór w ziemi ponownie został obudowany chociaż innymi materiałami budowlanymi, zgodnie z obowiązującymi przepisami Prawa budowlanego. Błędnie zatem organ I instancji zakwalifikował wyremontowaną studnię jako obiekt nowowybudowany. Skarżący dodał, iż wskutek samoistnego obalenie się fragmentów konstrukcji wewnątrz otworu ziemnego należało w trybie natychmiastowym podjąć czynności zmierzające do poprawy zaistniałego stanu rzeczy i właśnie takie czynności podjął dla dobra osób zamieszkałych w budynku mieszkalnym przy ulicy [...] w [...]. Skarżący zaznaczył, że w wodzie tej znajdują się różne bakterie i dlatego nie nadaje się ona do spożycia przez ludzi. Z tego względu przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury nie znajdują zastosowania wobec tej studni w związku z niedopasowaną pokrywą. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. Nr 270, zwana dalej p.p.s.a.). W pierwszej kolejności należy wskazać, że Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko organów i jego uzasadnienie, co do tego, że w przedmiotowej sprawie w świetle ujawnionych dowodów nie mamy do czynienia jedynie z remontem istniejącego obiektu. Przywołane w tej materii orzecznictwo sądów administracyjnych, akceptowane przez Sąd, w pełni uzasadnia zastosowany tryb postępowania legalizacyjnego. Nie ma więc potrzeby ponownego przytaczania przedstawionej argumentacji. Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowił art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.- dalej w skrócie Pb). Artykuł 28 Pb przewiduje, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30. W tych ostatnich przepisach wymieniono obiekty, bądź roboty budowlane nie wymagające uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, przy czym niektóre z nich przed rozpoczęciem robót budowlanych wymagały zgłoszenia. Realizacja niektórych z tych robót budowlanych bez wymaganego zgłoszenia była podstawą do stosowania tryb z art. 50-51 Pb. Definicje legalne zdefiniowane zostały w art. 3 Pb. Z przepisów proceduralnych istotnych w stanie faktycznym sprawy, należy mieć na uwadze treść art. 7 k.p.a., w myśl którego, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności i wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji, zaś towarzyszą mu określone uprawnienia stron w postępowaniu dowodowym, w postaci prawa zgłaszania wniosków oraz uczestniczenia w czynnościach. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a. Obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę - w ramach motywowania podjętej decyzji - jest podanie i wyjaśnienie podstawy prawnej z powołaniem przepisów prawa oraz ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Uwzględnienie dyspozycji wynikających z powyższych przepisów ma wpływ na realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, o której mowa w art. 8 k.p.a. Odnosząc te uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy uznać, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzające ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lutego 2012 r., zostały wydane z naruszeniem art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. W szczególności w sprawie niniejszej budzi zastrzeżenia, że w zasadniczej kwestii, tj. rodzaju zrealizowanych przez skarżącego na działce przy ul. [...] w [...] robót budowlanych dotyczących przedmiotowej studni nie przeprowadzono jak dotąd właściwego postępowania wyjaśniającego. Punktem wyjścia dla wszelkich ocen winno być bowiem stwierdzenie stanu faktycznego dotyczącego przedmiotowego obiektu a w szczególności charakteru ujęcia wody. Za nieuprawnione w świetle zgromadzonego materiału dowodowego i nie poparte żadnym uzasadnieniem należy uznać twierdzenie organu, iż wszystkie studnie są przeznaczone do dostarczania wody w celu spożycia przez ludzi w tym oczywiście studnia będąca przedmiotem niniejszego postępowania. W tym zakresie organy nie przeprowadziły żadnego postępowania wyjaśniającego pomimo tego, że skarżący w toku postępowania wskazywał na konkretne dowody. Okoliczność ta ma o tyle istotne znaczenie dla sprawy, że organy wskazując na brak możliwości dokonania legalizacji inwestycji ze względów technicznych powołują się na przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dotyczące odległości studni dostarczającej wodę do spożycia przez ludzi. Powyższe nakazuje uznać, że w obu instancjach z naruszeniem art. 80 k.p.a. nie poddano właściwej ocenie wszystkich dostępnych dowodów, zaś nadto wbrew obowiązkom wynikającym z art. 7 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a. nie zgromadzono wskazywanego przez stronę dowodu mogącego mieć istotnych wpływ dla rozstrzygnięcie sprawy pod kątem właściwej kwalifikacji zrealizowanych robót budowlanych. Decyzja organu pierwszej instancji budzi zastrzeżenia także z tej przyczyny, że wbrew obowiązkom wynikających z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. nie powołano i nie wyjaśniono w niej wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia przepisów, w szczególności nie wskazano konkretnego zapisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z którego ma wynikać niedopuszczalność legalizacji. Wskazać należy, iż przytoczony § 6 i § 13 mpzp odnoszą się do innych stanów faktycznych dodatkowo § 13 zawiera szereg punktów i podpunktów, z których co najmniej część nie może się odnosić do przedmiotowej studni. Organy wbrew obowiązkowi nie wskazują, który konkretny zapis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uniemożliwia przeprowadzenie procesu legalizacji Również zaskarżona decyzja nie spełnia w analizowanym zakresie z art. 107 § 1 i 3 k.p.a., zaś wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia jest ogólnikowe a w zakresie terminologii niejednoznaczne. W obu wypadkach doszło w powyższym zakresie do naruszenia zasady z art. 8 k.p.a. Wskazane wyżej uchybienia proceduralne nie są kwalifikowane jako stanowiące przejaw rażącego naruszenia prawa, w szczególności co do przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Rodzą one natomiast konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lutego 2012 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w pkt I. sentencji wyroku biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., zaś rzeczą organów przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie wyeliminowanie wytkniętych uchybień. Podstawę orzeczenia zawartego w pkt II. sentencji wyroku stanowi art. 152 p.p.s.a.