VII SA/Wa 1297/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant ref. staż. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 października 2013 r. sprawy ze skargi J. P. na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wydania kopii dokumentów z akt sprawy I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. VII SA/Wa 1297/13 UZASADNIENIE Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r., na podstawie, art. 74 § 2 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) odmówił J. P. prawa do otrzymania kopii dokumentów z akt sprawy. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu [...].09.2012r. do Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w [...] wpłynęła interwencja Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] w sprawie uciążliwości hałasowej spowodowanej działalnością sklepu [...] znajdującego się przy ulicy [...] w [...]. W dniu [...].09.2012r. zostały przeprowadzone oględziny w lokalu nr [...] (zamieszkanym przez J. P.) przy ul. [...] w [...] i w sklepie [...] umiejscowionym poniżej ww. lokalu. W wyniku kontroli zlecono dokonanie pomiarów hałasu w ww. lokalu mieszkalnym. Na podstawie wyników pomiarów hałasu przeprowadzonych w dniu [...].01.2013r. i projektu mieszkania stwierdzono: - brak przekroczeń w pokoju z aneksem kuchennym podczas pracy wentylacji mechanicznej wyciągowej - urządzenia chłodnicze wyłączone oraz podczas pracy urządzeń chłodniczych - wentylacja mechaniczna wyciągowa wyłączona; - przekroczenie w pokoju z aneksem kuchennym podczas zamykania i otwierania drzwi wejściowych do sklepu - wentylacja mechaniczna wyciągowa oraz urządzenia chłodnicze wyłączone. W związku z przekroczeniem poziomu hałasu w lokalu J. P., Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] wszczął postępowanie administracyjne wobec [...] Sp. z o.o. W dniu [...].03.2013r. oraz [...].03.2013r. do Powiatowej Stacji Sanitarno- Epidemiologicznej w [...] wpłynęły pisma J. P. z prośbą o udostępnienie kopii posiadanych akt sprawy. W kontekście tego żądania organ wskazał, że zgodnie z art. 73 § 1 i 3 kodeksu postępowania administracyjnego, tylko strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów oraz żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów. W myśl art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zgodnie z poglądami wyrażonym w orzecznictwie i doktrynie interes prawny jest kwalifikowanym interesem faktycznym. Wynika on z określonego przepisu prawnego, odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu i pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację, tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] stwierdził, iż J.P. ma jedynie interes faktyczny w przedmiotowej sprawie, nie ma jednak interesu prawnego i dlatego nie może być stroną postępowania. Skoro J. P. nie jest stroną postępowania, to w myśl art. 73 k.p.a. nie przysługuje mu prawo żądania kopii dokumentów z akt sprawy. J. P. wniósł zażalenie na postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] marca 2013 r. W jego uzasadnieniu podniósł, że jest właścicielem mieszkania, w którym przekroczenie poziomu hałasu emitowanego z urządzeń sklepu [...] sp. z o.o. powoduje ograniczenie korzystania z mieszkania, negatywnie wpływa na samopoczucie. Czynności sprawdzające miały miejsce w jego mieszkaniu. Przedmiotowe postanowienie zostało wydane na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. Organ przyjął więc za podstawę prawną rozstrzygnięcia, przepis ograniczający wgląd w akta sprawy, sporządzanie z nich notatek, kopii lub odpisów w sytuacji gdy znajdują się w nich dokumenty o klauzuli tajności "tajne" lub "ściśle tajne". Za kompletnie niezrozumiale uznał uzasadnienie postanowienia. Organ przytoczył w nim orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie rozumiejąc jego treści. Stosownie do przepisów zarządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 12 czerwca 1996 r. w sprawie dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia wydzielanych przez materiały budowlane, urządzenia i elementy wyposażenia w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi (M.P. Nr 19), poz. 231) czynnikiem szkodliwym dla zdrowia jest w przypadku gdy przekracza on dopuszczalny poziom, hałasu emitowany przez urządzenia i instalacje w pomieszczeniach określonych w Polskiej Normie PN-B-02151/02. Organ za stronę uznał Wspólnotę Mieszkaniową [...] która ze względu na charakter prawny nie ma tak istotnego interesu prawnego, jak właściciel pojedynczego lokalu (członek tej wspólnoty-główny zainteresowanego tą sprawą). Poza tym z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że jeżeli członek wspólnoty wykaże swój indywidualny interes prawny, to istnieje podstawa, by występował jako strona postępowania administracyjnego w sprawie, w której może także występować wspólnota. Organ wadliwie uznał, iż jest jedynie interweniującym w sprawie i pominął całkowicie możliwość istnienia interesu prawnego, który może wynikać z przepisu art. 140 kc. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013r. na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) oraz art. 12 ust. 2 pkt 1 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14.03.1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263) po rozpatrzeniu zażalenia J.P. na postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...].03.2013 r., w przedmiocie odmowy przekazania kserokopii akt sprawy dotyczących uciążliwości hałasowej w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w [...] spowodowanej działalnością sklepu [...] utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że do Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] wpłynęło pismo Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] dotyczące hałasu emitowanego z lokalu nr[...] budynku [...] z prośbą o pomiary hałasu (w załączeniu dołączono skargę mieszkańców). W celu ustalenia stanu faktycznego przedstawiciele Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] przeprowadzili w dniu [...].09.2012 r. oględziny lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w [...] należącego do J. P. oraz pomieszczeń sklepu [...]. Na podstawie kontroli stwierdzono, że własnościowy lokal mieszkalny nr [...] znajduje się na 1 piętrze bezpośrednio nad sklepem [...] najbardziej odczuwalny szum jest w pokoju z aneksem kuchennym. W sklepie [...] znajdują się 4 lodówki na napoje, 2 zamrażarki małe, 1 lada chłodnicza na nabiał z agregatem prądotwórczym, 2 klimatyzatory (1 nieczynny), na zewnątrz sklepu bezpośrednio pod balkonem lokalu interweniującego zainstalowany jest wentylator. Pismem z dnia [...].10.2012 r. właściciel sklepu [...]poinformował Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...], iż zostały dokonane kontrole urządzeń klimatyzacji, wyciągi i wentylacja w celu wyeliminowania szumów. Ponadto pismem z dnia [...].10.2012 r. [...] Sp. z o.o. poinformował PPIS w [...], iż w dniu [...].10.2012 r. zostały przeprowadzone pomiary hałasu lokalu sklepu [...] przez Firmę [...]. W dniu [...].01.2013 r. wykonane zostały pomiary hałasu w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w [...], podczas pracy wentylacji mechanicznej wyciągowej, urządzeń chłodniczych oraz otwierania i zamykania drzwi wejściowych (samozamykacz) należących do sklepu [...] zlokalizowanego na parterze w/w budynku. Stwierdzono brak przekroczeń dopuszczalnej wartości równoważnego poziomu dźwięku A w pokoju z aneksem kuchennym podczas pracy wentylacji mechanicznej wyciągowej przy ustawieniu pokrętła regulacji na maksymalnym poziomie - urządzenia chłodnicze wyłączone (sytuacja I) oraz podczas pracy urządzeń chłodniczych - wentylacja mechaniczna wyciągowa wyłączona (sytuacja II). Przekroczenie dopuszczalnej wartości maksymalnego poziomu dźwięku A w pokoju z aneksem kuchennym podczas zamykania i otwierania drzwi wejściowych do sklepu. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] pismem z dnia [...].02.2013 r. zawiadomił [...] Sp. z o.o. o wszczęciu postępowania administracyjnego w związku z przekroczeniem norm hałasu. Zgodnie z art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego, stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego łub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zatem interes prawny posiada tylko ten podmiot, którego sytuacja prawna wynika wprost z prawa materialnego, a nie powstaje za pośrednictwem drugiego podmiotu. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym obywatel jest zainteresowany bezpośrednio rozstrzygnięciem sprawy, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 2012 r., Sygn. akt I OSK 1153/2011). Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny stwierdził, iż J. P. ma jedynie interes faktyczny w sprawie, gdyż przekroczenie norm hałasu oddziałuje na jego sytuacje faktyczną. Nie istnieje jednak żadna norma prawa materialnego z której interes prawny można wywieść. J. P. wniósł skargę na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...].04.2013r., zarzucając naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię. W uzasadnieniu skargi podniósł, że organ na poparcie swojego stanowiska powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku (II SA/Bk 690/2011), który nie dotyczył sprawy o podobnym stanie faktycznym. Skarżący przyznał, iż interes prawny oparty jest na prawie i ma charakter materialno-prawny. Swoje zainteresowanie sprawą opiera jednak na art. 140 kc, oraz zarządzeniu Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 12 marca 1996 r. w sprawie dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia, wydzielanych przez materiały budowlane, urządzenia i elementy wyposażenia w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi. Przedmiotem prowadzonego postępowania jest zapewnienie ochrony zdrowia ludzi przed szkodliwym wpływem hałasu. W mieszkaniu przy ul. [...] w [...], w którym mieszka z rodziną, prowadzone były pomiary hałasu, a więc był to przedmiot postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolowane postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 28 k.p.a. Na wstępie należy przypomnieć, że prawo strony dostępu do akt sprawy (sporządzania z nich kopii) wynika z ogólnej zasady zapewnienia czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.). Z treści art. 73 § 1 k.p.a. wynika, że prawo domagania się spełnienia przez właściwy organ administracji obowiązków określonych w art. 73 § 1 i § 2 k.p.a. przysługuje podmiotowi, który ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Przyczyny nieuwzględniania wniosku strony w sprawie udostępnienia akt i umożliwienia sporządzenia odpisów (kopii), łączą się najczęściej z niespełnieniem warunków w zakresie przedmiotu podlegającego udostępnieniu oraz formy, w której ma zostać ono zrealizowane. Ocenie podlegają również przesłanki podmiotowe, a więc ustalenie, czy żądanie pochodzi od strony postępowania. Wniosek o udostępnienie akt sprawy przez sporządzenie kopii, pochodzący od podmiotu, który żąda tej czynności, przy czym w ocenie organu nie posiada interesu prawnego, jest rozpoznany w sposób wskazany w art. 74 § 2 k.p.a. Słusznie organy argumentowały, że pojęcie strony postępowania określa art. 28 k.p.a., z którego wynika, że przymiot strony wiąże się wyraźnie z interesem prawnym lub obowiązkiem wyprowadzonym z konkretnie oznaczonego przepisu administracyjnego prawa materialnego, który może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku danego podmiotu. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu. Od interesu prawnego odróżnia się interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowania żądania w zakresie podjęcia stosownych czynność przez organ administracji. W rozpatrywanej sprawie wbrew twierdzeniom organów, skarżący posiadał przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. i wobec tego mógł powoływać się na uprawnienia określone w art. 73 k.p.a., przysługujące wyłącznie stronie postępowania. Należy wskazać, iż Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] działając na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447) przeprowadził kontrolę sklepu [...] znajdującego się przy ulicy [...] w [...] w zakresie przestrzegania przepisów utrzymania należytego stanu higienicznego, technicznego nieruchomości, zakładów pracy i instytucji obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. W celu ustalenia czy w związku z funkcjonowaniem ww. sklepu [...] dochodzi do przekroczenia norm hałasu, pracownicy organu przeprowadzili oględziny lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w [...] należącego do J. P., położonego na I piętrze bezpośrednio pod sklepem. Stwierdzono, że w lokalu mieszkalnym nr [...], w pokoju dziennego pobytu z aneksem kuchennym, jest najbardziej odczuwalny hałas pochodzący z ww. sklepu. W dniu [...].01.2013 r. wykonane zostały pomiary hałasu w lokalu mieszkalnym skarżącego. Na podstawie tych pomiarów stwierdzono przekroczenie dopuszczalnej wartości maksymalnego poziomu dźwięku A w pokoju z aneksem kuchennym podczas zamykania i otwierania drzwi wejściowych do sklepu. Wobec powyższego Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] zawiadomił [...] Sp. z o.o. o wszczęciu postępowania administracyjnego w związku z przekroczeniem norm hałasu. Mając na uwadze taki tok postępowania, stwierdzić należy, iż chociaż postępowanie prowadzone jest w stosunku do [...] Sp. z o.o., to jednak badania jakie do tej pory przeprowadzono, koncentrowały się na wpływanie działalności sklepu [...] na mieszkanie skarżącego. J.P. bez wątpienia posiada w tej sprawie interes prawny, gdyż ustalenie przekroczenia norm hałasu w jego mieszkaniu, wiąże się z możliwością żądania obniżenia poziomu hałasu do dopuszczalnego, wynikającego z norm prawa, mających zastosowanie w danych okolicznościach. Istnieją przywoływane przez sam organ w uzasadnieniu skarżonego postanowienia, normy prawa materialnego (normy dopuszczalnego hałasu), z których J. P. można wywieść własny interes prawny. Stwierdzone już na tym etapie postępowania, przekroczenie norm hałasu niewątpliwie oddziałuje na sytuację prawną skarżącego. Poza tym słusznie skarżący wywodził, że z orzecznictwa sądów administracyjnych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2010r., sygn. II OSK 917/09 – baza orzeczeń NSA) wynika, że jeżeli członek wspólnoty wykaże swój indywidualny interes prawny, to istnieje podstawa, by występował jako strona postępowania administracyjnego w sprawie, w której może także występować wspólnota. Przy ponownym rozpoznaniu wniosku skarżącego w zakresie wydania kserokopii akt sprawy, organ zobowiązany będzie uwzględnić przedstawioną wyżej wykładnię art. 28 k.p.a., w odniesieniu do istnienia interesu prawnego po stronie skarżącego. W świetle powyższych ustaleń Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270.), orzekł jak w pkt I i II sentencji.