VII SA/Wa 1307/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2016 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na uchwałę Rady [...] z dnia [...] września 2004 r., nr [...] w przedmiocie zaliczenia drogi do kategorii dróg publicznych I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki nr [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...] w [...] objętej księgą wieczystą [...]; II. zasądza od Rady [...] na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Uchwałą z dnia [....] września 2004 r., nr [....] Rada Miasta [...], na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.), zaliczyła do kategorii dróg gminnych drogi w [...] wymienione w załącznikach nr 1-18 do uchwały. W piśmie z dnia 15 stycznia 2015 r. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wezwała Radę Miasta [...] do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie uchwały w części dotyczącej ul. [...] w [...] na odcinku o powierzchni 293 m2 przebiegającym przez część działki ew. nr [...] z obrębu [...] , której właścicielem jest Skarb Państwa a użytkownikiem wieczystym [...] Sp. z o.o. Skargę na powyższą uchwałę złożyła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części w jakiej do dróg gminnych zaliczyła ul. [...] w [...] na opisanym odcinku. Skarżąca wskazała, że skuteczne podjęcie uchwały, w trybie art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, na podstawie której dana droga zaliczana jest do kategorii drogi gminnej, wymaga uprzedniego uregulowania stanu prawnego wszystkich nieruchomości przez które ma przebiegać droga, tak aby odpowiadał on art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Dotychczas nie wydano jednak żadnych decyzji, w tym podziałowych i nie zawierano żadnych umów cywilnoprawnych, które stanowiłyby podstawę przejścia na [...] prawa użytkowania wieczystego ww. części nieruchomości lub wygaśnięcia tego prawa i przejścia na [...] prawa własności. W związku z tym [...] nie przysługuje jakikolwiek tytuł prawny do tej części nieruchomości. Stan ten potwierdza również [...] , w której w dziale II jako właściciel działki ew. nr [...] i [...] ujawniony jest Skarb Państwa, a jako użytkownik wieczysty [...] Sp. z o.o. Z uwagi na powyższe uchwała nr [...] z dnia [...] września 2004 r. w opisanej części jest niezgodna z prawem i narusza interes prawny Skarżącej. W odpowiedzi na skargę Rada [...] wniosła o oddalenie skargi. Organ stwierdził jedynie, że opóźnienie w przekazaniu skargi do Sądu wynikło z próby ustalenia wewnątrz Urzędu m[...] oraz pomiędzy jednostkami organizacyjnymi m. [...] sposobu rozwiązania problemu. Załączona w tej sprawie korespondencja nie pozwala jednak w chwili obecnej na przedstawienie jednoznacznego stanowiska w sprawie rozwiązania problemu, w związku z czym pozostaje rozstrzygnięcie go przez Sąd. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje więc tylko w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona uchwała - w części dotyczącej ul. [...] w [...] na odcinku o powierzchni 293 m2 przebiegającym przez część działki ew. nr [...] z obrębu [...] , której właścicielem jest Skarb Państwa, a pozostającej w użytkowaniu wieczystym [...] Sp. z o.o. - narusza przepisy prawa w stopniu uzasadniającym jej wzruszenie. Zaznaczyć na wstępie należy, że kontrolowana w tej sprawie uchwała Rady [...] w przedmiocie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych jest uchwałą podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej, podlegająca zaskarżeniu na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594) i stanowi akt prawa miejscowego. Skarżąca spółka dopełniła wymogu uprzedniego wezwania Rady [...] do usunięcia naruszenia prawa i wezwanie to okazało się bezskuteczne. Zasady i procedurę postępowania w takich sprawach reguluje ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.). Z art. 7 ust. 2 tej ustawy wynika, że zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje na podstawie uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Zgodnie zaś z art. 1 cyt. ustawy, drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Podkreślenia wymaga, że według powyższej definicji droga publiczna to droga, z której co do zasady może korzystać każdy. Już to wskazuje, że droga publiczna nie może być własnością osób fizycznych i niepublicznych osób prawnych, gdyż uprawnienia płynące z prawa własności decyzję o udostępnieniu nieruchomości oddają w ręce właściciela (art. 140 k.c. stanowi, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa). Natomiast w art. 2a ust. 2 przywołanej ustawy ustawodawca wskazał jednoznacznie, że drogi gminne stanowią własność gminy. Mając na uwadze treść zacytowanych wyżej przepisów należy stwierdzić, że w stanie prawnym obowiązującym od 1 stycznia 1999 r. zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych możliwe jest wyłącznie w odniesieniu do dróg stanowiących własność samorządu gminnego. W konsekwencji droga, która nie jest własnością gminy, nie może być zaliczona do dróg gminnych. W rozpatrywanej sprawie poza sporem pozostaje, że ul. [...] w [...] na odcinku o powierzchni 293 m2 przebiegającym przez część działki ew. nr [...] z obrębu [...] , stanowi własność Skarbu Państwa, a jej użytkownikiem wieczystym pozostaje skarżąca Spółka, co potwierdza wypis z księgi wieczystej [...] . Skoro Gmina nie legitymowała się prawem własności ww. gruntu, po których droga przebiega, to nie było podstaw prawnych do zaliczenia jej do kategorii dróg gminnych Z akt sprawy nie wynika również, że Gmina posiada decyzję wymienioną w art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r., Nr 133, poz. 872 ze zm.). Zgodnie z art. 73 ust. 1 tej ustawy nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Z kolei z ust. 3 art. 73 ustawy wynika, że podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego takiej nieruchomości jest ostateczna decyzja wojewody. Decyzja, o której mowa w przywołanym przepisie ma charakter deklaratoryjny, lecz dopóki nie zostanie wydana, Skarb Państwa ani jednostka samorządu terytorialnego nie mogą samodzielnie przesądzić kwestii własnościowych. Z uwagi na wskazane wyżej okoliczności Sąd uznał, że zaskarżona uchwała w opisanej części jest sprzeczna z prawem, naruszając przepisy ustawy o drogach publicznych to jest art. 7 ust. 2 w związku z art. 1, art. 2 ust. 1 i art. 2a ust. 2. Zachodzą zatem przesłanki do stwierdzenia jej nieważności, stosownie do art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270). Od podjęcia przedmiotowej uchwały upłynął już wprawdzie okres 1 roku przewidziany w art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, niemniej uchwała jest aktem prawa miejscowego, a zatem zachodzi wyjątek, o którym mowa w tym przepisie, co umożliwia stwierdzenie jej nieważności. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 cyt. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) w związku z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, orzekł jak w sentencji.