VII SA/Wa 1308/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Leszek Kamiński, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi Rejonowego Zarządu Infrastruktury w B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości skargę oddala Sygnatura akt VII SA/Wa 1308/10 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] maja 2010r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego - po rozpatrzeniu odwołania Szefa Rejonowego Zarządu Infrastruktury w [...] -utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2010r. znak sprawy:[...]), nakazującą usunięcie w terminie do dnia [...] września 2010r. stwierdzonych nieprawidłowości i zakazującej użytkowania obiektów magazynowych składnicy mienia służby uzbrojenia i elektroniki Jednostki Wojskowej nr [...] — w składzie materiałowym (teren techniczny — obszar terenu objęty podwójnym ogrodzeniem ochronnym) [...], zlokalizowanej w kompleksie wojskowym nr [...] do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne: Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. [...] WINB nakazał Szefowi Rejonowego Zarządu Infrastruktury w [...], jako zarządcy nieruchomości, usunięcie nieprawidłowości występujących na obszarze składnicy mienia służby uzbrojenia i elektroniki Jednostki Wojskowej nr [...] — w składzie materiałowym (teren techniczny — obszar terenu objęty podwójnym ogrodzeniem ochronnym) [...], zlokalizowanej w kompleksie wojskowym nr [...] w terminie do dnia [...] września 2010 r. oraz zakazał użytkowania obiektów magazynowych składnicy do czasu wykonania nałożonych obowiązków. Podstawą faktyczną ww. decyzji były ustalenia kontroli przeprowadzonej w dniach od [...] do [...] grudnia 2005 r. przez przedstawicieli [...] WINB oraz wnioski wynikające z przedłożonej w wykonaniu postanowienia [...] WINB z dnia [...] czerwca 2007 r. ekspertyzy technicznej dotyczącej określenia zasad bezpiecznego użytkowania obiektów na terenie technicznym Składu Materiałowego — [...]w kompleksie wojskowym nr [...], opracowanej przez zespół ekspertów pod kierownictwem dr hab. inż. Z. S. -1- Szef Rejonowego Zarządu Infrastruktury w [...], nie kwestionując powyższych ustaleń, wniósł w odwołaniu o zmianę terminu wykonania nałożonych obowiązków oraz uchylenie zakazu użytkowania. Po przeanalizowaniu akt sprawy, w wyniku rozpoznania odwołania organ II instancji wskazał, że nie może wykroczyć poza tak wyznaczone granice kompetencji organu odwoławczego. W konsekwencji organ II instancji nie może poddać kontroli niezaskarżonej części decyzji organu I instancji i ponownie rozpatrzyć sprawę także w zakresie rozstrzygniętym niezaskarżoną częścią orzeczenia. Rozpoznanie sprawy poza zakres odwołania powoduje działanie organu odwoławczego z urzędu, a do takiego działania organ ten nie jest uprawniony i takie działanie organu stanowi rażące naruszenia prawa. Odnosząc się do żądania prolongaty terminu wyznaczonego dla wykonania nałożonych skarżoną decyzją obowiązków wskazać należy, iż w sytuacji zagrożenia życia lub zdrowia ludzi i bezpieczeństwa mienia, obowiązkiem organu jest dążenie do możliwie szybkiego usunięcia tego zagrożenia. Determinuje to konieczność wyznaczenia możliwie krótkiego, aczkolwiek oczywiście racjonalnego z punktu widzenia obiektywnej możliwości realizacji obowiązku przez zobowiązanego, terminu wykonania nakazanych czynności. W kontekście powyższego organ odwoławczy podkreślił, iż Skarżący, poza ogólnymi stwierdzeniami o niemożliwości wykonania nakazanych działań ze względów techniczno — organizacyjnych, nie uzasadnił w sposób obiektywny dlaczego i jakie konkretnie działania wymagają czasu dłuższego niż termin ustalony przez organ I instancji. W tym stanie rzeczy, oceniając ponownie sprawę w oparciu o zakres nałożonych obowiązków organ stwierdził, że termin wyznaczony przez [...] WINB jest racjonalny, zaś zobowiązany, działając bez zbędnej zwłoki i przy dochowaniu należytej staranności jest w stanie wywiązać się z nałożonego obowiązku do dnia [...] września 2010r. W szczególności bez wpływu na tę ocenę pozostają podnoszone kwestie finansowania przedmiotowych robót. Brak środków finansowych nie może bowiem stanowić, w aspekcie celu wynikającego z art. 66 Prawa budowlanego, którym jest przede wszystkim zapewnienie bezpiecznego użytkowania i utrzymania w należytym stanie technicznym obiektu budowlanego, argumentu przemawiającego za odstąpieniem organu nadzoru budowlanego od -2- nałożenia obowiązku doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne organ podkreślił, że w przypadku ujawnienia okoliczności dających podstawę do wydania decyzji na podstawie przepisu art. 66 Prawa budowlanego organ administracji nie jest związany brakiem ujęcia kosztów remontów w planie finansowym (..)" bowiem decyzja nie rozstrzyga o sposobach finansowania wykonania robót, a jedynie o obowiązku usunięcia niewłaściwego stanu technicznego budynku. Także sprawa relacji Szefa Rejonowego Zarządu Infrastruktury w [...] z innymi podmiotami Sił Zbrojnych nie stanowi argumentu dla zmiany decyzji [...] WINB w omawianym zakresie. Zgodnie bowiem z treścią przepisu art. 5 ust. 2 oraz art. 61 ustawy Prawo budowlane, to właściciel lub zarządca obiektu budowlanego obowiązany jest m. in. utrzymywać obiekt w należytym stanie technicznym. Adresatem decyzji przewidzianych w rozdziale 6 tejże ustawy, może być więc wyłącznie właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Również sformułowane w treści odwołania żądanie uchylenia zakazu użytkowania przedmiotowego obiektu nie znajduje uzasadnienia w świetle ustaleń faktycznych w sprawie. Specyficzny charakter obiektu budowlanego, jakim jest skład materiałów wybuchowych, rodzaj i rozmiar zagrożenia bezpieczeństwa związanego z jego użytkowaniem, w szczególny sposób obligują organ nadzoru budowlanego do daleko idącej wnikliwości i ostrożności w ocenie występujących nieprawidłowości jak też wymuszają konieczność ekstrapolacji mogących wystąpić, w konsekwencji niezgodnego z prawem użytkowania przedmiotowego składu, zagrożeń dla bezpieczeństwa ludzi i mienia. Zebrany materiał dowodowy pozwała na stwierdzenie, iż organ I instancji właściwie ocenił występujące zagrożenia. Obecny sposób użytkowania składu, zwłaszcza jego przeładowanie może stwarzać zagrożenia dla życia, zdrowia ludzi lub bezpieczeństwa mienia, w postaci np. fali uderzeniowej wygenerowanej wskutek wybuchu, czy też rozległych pożarów spowodowanych uwolnieniem się materiałów pirotechnicznych. Powyższe zagrozić może nie tylko obiektom przedmiotowej składnicy, ale również obiektom zabudowy rozproszonej i zwartej znajdującej się poza terenem składu. -3- W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, iż w opisanym stanie faktycznym występuje zagrożenie życia i zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia i środowiska, uzasadniające utrzymanie zakazu użytkowania obiektów magazynowych składnicy mienia służby uzbrojenia i elektroniki Jednostki Wojskowej nr [...] — w składzie materiałowym (teren techniczny — obszar terenu objęty podwójnym ogrodzeniem ochronnym) [...], zlokalizowanej w kompleksie wojskowym nr [...], do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Za bezprzedmiotowy organ uznał wniosek o wstrzymanie wykonania w całości Inkryminowanej decyzji [...] WINB albowiem wobec nie nałożenia przez tenże organ rygoru natychmiastowej wykonalności, wstrzymanie jej wykonania nastąpiło z mocy prawa wraz z wniesieniem odwołania, stosownie do postanowień przepisu art. 130 § 2 Kpa. Szef Rejonowego Zarządu Infrastruktury w [...] wniósł skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2010r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Przedmiotowej decyzji zarzucił: - błędną ocenę materiału dowodowego w postępowaniu poprzez przyjęcie, że zobowiązany jest w stanie w określonym w decyzji (krótkim) terminie wykonać nałożone tą decyzją obowiązki; nieuwzględnienie istotnego interesu społecznego poprzez pominięcie okoliczności, że decyzja obejmuje obiekty budowlane, co do których podjęta została decyzja o ich likwidacji na przełomie 2012/2013 roku podczas gdy zastosowanie się do treści decyzji wiąże się z koniecznością wyprowadzenia środków bojowych; nieuwzględnienie istotnego interesu społecznego poprzez pominięcie okoliczności, że koszty wykonania remontów objętych zaskarżoną decyzja wynoszą w przybliżeniu 60 min zł. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że za uchyleniem zaskarżonej decyzji przemawia fakt braku prolongaty dla wykonania obowiązków nałożonych skarżoną decyzją. Wyznaczony termin nie uwzględnia konieczności przygotowania dokumentacji technicznej na remonty budynków magazynowych, czasu niezbędnego na wyłonienie wykonawcy robót jak również i przede wszystkim na zapewnieniu dodatkowych środków finansowych z budżetu państwa. Ustawa Budżetowa przyjęta na rok 2010 zakreślała pułap wydatków MON na infrastrukturę wojskową. Decyzja GINB nakłada obowiązek na Rejonowy Zarząd Infrastruktury w roku 2010 co wiąże -4- się z koniecznością znalezienia środków finansowych w tegorocznym budżecie a wymóg ten jest nierealny, niemożliwy do spełnienia. Dodatkowo skarżący podkreślił, że w sprzeczności do siebie jest wykonanie zobowiązania naprawy stwierdzonych nieprawidłowości w budynkach w połączeniu z zakazem użytkowania obiektów magazynowych składnicy mienia uzbrojenia i elektroniki. Dokonanie niezbędnych napraw we wskazanych budynkach wiąże się ze złamaniem zakazu użytkowania obiektu. Sama czynność przeniesienia zgromadzonych materiałów wybuchowych z budynków objętych nieprawidłowościami do budynków wolnych od wad w celu ich wyremontowania spowoduje złamanie zakazu nałożonego przez organ administracji. Kwestią oczywistą - zdaniem skarżącego - jest fakt, że wykonanie kwestionowanej decyzji przyniosłoby dla gospodarki narodowej wielomilionowe straty finansowe wobec perspektywy likwidacji obiektu. W konkluzji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na jego rzecz. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu, który mogły uzasadniać jej uchyleniem. Natomiast zgodnie z brzmieniem art. 145§1 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm. dalej P.p.s.a.) sąd uchyla decyzję jedynie w sytuacji gdy stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, dlatego skarga nie została uwzględniona. Zaskarżoną decyzją organ utrzymał w mocy decyzję organu nadzoru budowlanego, mocą której - działając w oparciu o art. 66 ust. 1 i 2 Prawa -5- budowlanego - nałożono na zarządcę składnicy mienia służby uzbrojenia i elektroniki JW. [...] w składzie materiałowym usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości oraz zakazano użytkowania obiektów magazynowych tej składnicy do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Zgodnie z treścią w/w artykułu w razie stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1. może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowiska albo 2. jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku , albo 3. jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo 4. (...) - właściwy organ nakazuje w drodze decyzji usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości określając termin wykonania tego obowiązku. Jednocześnie w decyzji tej organ może zakazać użytkowania obiektu budowlanego lub jego części do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości (ust.2 zd.1). Okolicznością niesporną w niniejszej sprawie jest fakt, iż w 53 obiektach budowlanych będących przedmiotem niniejszego postępowania stwierdzono nieodpowiedni stan techniczny oraz zagrożenie życia i zdrowia ludzi podczas ich użytkowania do składowania środków zawierających materiały wybuchowe na terenie technicznym Jednostki Wojskowej nr [...]. Okoliczność ta została udokumentowana zarówno Ekspertyzą Techniczną sporządzoną pod kierownictwem Z. S. w Przedsiębiorstwie [...] Spółka z o.o. jak i protokołem oględzin przedmiotowych obiektów. Należy przy tym podkreślić, że skarżący nie kwestionował w/w okoliczności. W konsekwencji prawidłowo Kujawsko - [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (jako organ I instancji wobec tego, że obiekty te posadowione są na terenach zamkniętych), w oparciu o przepisy zawarte w rozdziale 6 Prawa budowlanego nałożyły na zarządcę tych obiektów obowiązki, których wykonanie ma na celu doprowadzenie budynków do stanu zgodnego z prawem. Jednocześnie - co wymaga podkreślenia, zgodnie z przyjętym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, to właściciel lub zarządca budynku odpowiada za jego stan techniczny a zatem tylko te podmioty mogą być adresatem decyzji przewidzianych w omawianym rozdziale (tak m.in. WSA w Warszawie w wyroku z dnia 6.06.2006r. VII SA/Wa 469/06 niepubl.). W konsekwencji powyższego nie może budzić, w ocenie Sądu, wątpliwości, że prawidłowo organy -6- nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie nałożyły na zarządcę obiektów obowiązki opisane w decyzji. Jednocześnie odnosząc się do kwestii podniesionych w skardze a wcześniej w odwołaniu wskazać należy, że brak jest podstaw do kwestionowania prawidłowości ustalenia terminu do wykonania przedmiotowych obowiązków. Należy wszak zwrócić uwagę, że organ I instancji orzekał w dniu [...].03.2010r. ustalając termin - do [...] września 2010r. a zatem termin ten był terminem ponad półrocznym. Wprawdzie zakres wykonanych robót - jak wynika z treści decyzji był dość szeroki jednakże biorąc pod uwagę dotychczasowy sposób użytkowania obiektów - m.in. jako magazyn materiałów wybuchowych i amunicji - niewątpliwie pozostaje w interesie społecznym aby termin usunięcia nieprawidłowości nie był zbyt odległy. Nie może przy tym ujść uwadze, że teren, na którym zlokalizowane są obiekty pozostaje w bezpośrednim sąsiedztwie obszaru na którym znajdują się obiekty typowo mieszkaniowe. I tak organ stwierdził, że w zasięgu wymaganej strefy ochronnej znajduje się działka nr [...], na której zlokalizowana jest droga osiedlowa, a dalej - tuż przy tej drodze posadowiony jest budynek wielorodzinny. Z innej strony tej ochronnej strefy również znajdują się obiekty użytkowane na inne cele niż wojskowe w tym m.in. budynek mieszkalny i hurtownia papiernicza. Wszystkie te okoliczności wskazują, że podmioty zobowiązane do utrzymywania w należytym stanie obiektów budowlanych będących przedmiotem niniejszego postępowania w sposób szczególny winny obowiązek ten wykonywać skoro niewykonanie tych obowiązków może rodzić skutki idące daleko dalej niż tylko dla użytkowników tego terenu. Innymi słowy fakt, że obiekty budowlane będące przedmiotem postępowania użytkowane są m.in. jako magazyny dla materiałów wybuchowych i amunicji oraz że posadowione są one w pobliżu zabudowy mieszkaniowej powoduje, że na zarządcy (właścicielu) tych nieruchomości ciąży szczególny obowiązek dbania o ich stan techniczny tak aby nie zagrażał środowisku i osobom trzecim. Całkowicie chybiony jest zatem zarzut naruszenia interesu społecznego oraz ważnych interesów Państwa. Z pewnością nie pozostaje ani w interesie społecznym ani w interesie Państwa użytkowanie obiektów o niedostatecznym stanie technicznym, które zagrażają życiu i zdrowiu ludzi. Dodatkowo - odnosząc się do zarzutu wyznaczenia zbyt krótkiego terminu na wykonanie obowiązków objętych decyzją wskazać należy, że - wbrew zarzutom skargi - termin półroczny wyznaczony na usunięcie nieprawidłowości w pełni - w ocenie Sądu - uwzględnia m.in. koniczność przygotowania dokumentacji technicznej -7- jak i wyłonienia wykonawcy zgodnie z przepisami prawa. Należy mieć przy tym na względzie, że zarządca miał możliwość - w przypadku przystąpienia do wykonania tych obowiązków i stwierdzenia niemożności ich wykonania w terminie z przyczyn od siebie niezależnych (ale przed upływem wskazanego terminu) wystąpienia z wnioskiem o zmianę tej decyzji w trybie art. 155 kpa. Dalej dodać należy, że prawidłowo organ odwoławczy ocenił, że brak środków finansowych na realizację obowiązków nie upoważnia zobowiązanego do skutecznego kwestionowania zasadności ich nałożenia. Tak samo należało w związku z tym ocenić argumenty, które mają uzasadniać wielomilionowe straty finansowe, mimo że obiekty te zostały przeznaczone do likwidacji w niedługim czasie. I wreszcie wskazać należy, że całkowicie chybiony jest także zarzut skarżącego co do tego, że zaskarżona decyzja jest wewnętrznie sprzeczna albowiem wykonanie nałożonych obowiązków będzie jednocześnie skutkowało złamaniem zakazu użytkowania. Wykonanie nałożonych obowiązków będzie niewątpliwie wymagało wykonania robót budowlanych. Wykonywanie ich nie jest jednak równoznaczne z użytkowaniem obiektu. Jak trafnie wskazał organ w odpowiedzi na skargę zakaz użytkowania obiektu nie jest równoznaczny z nakazem jego porzucenia. Przyjęcie takiej wykładni tego pojęcia prowadziłoby do konkluzji, że w żadnym wypadku, w sytuacji stwierdzenia naruszeń określonych w art.66, organ nadzoru budowlanego pozbawiony byłby środków prawnych do działania i nałożenia obowiązków ich usunięcia. Mając zatem na uwadze, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa oraz, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy - skargę należało oddalić. Z tych wszystkich względów w oparciu o art. 151 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji. - 8-