VII SA/Wa 1313/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko, sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Protokolant ref. staż. Kamil Mazański, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Z. N. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Z. N. kwotę 997 zł ( dziewięćset dziewięćdziesiąt dziewięć ) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ([...]WINB) decyzją z [...] marca 2018r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332) po rozpatrzeniu odwołania [...] - utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (PINB) z [...] listopada 2017r., nr [...] nakazującą [...] rozbiórkę samowolnie wybudowanego garażu na działce ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...]. Organ wskazał, że [...] lutego 2015r. podczas kontroli stwierdzono istnienie parterowego murowanego budynku garażowego na trzy stanowiska postojowe (11,62 m x 12,02 m wysokość 3,5 m od frontu i 4,30 w granicy działki). Według oświadczenia pełnomocnika [...] budynek zrealizowano jesienią 2013r., a [...] lipca 2013r. zgłoszono zamiar wykonania remontu garażu. PINB [...] uznając, iż obecny garaż ma inne wymiary i kształt niż obiekt zgłoszony do remontu, postanowieniem z [...] lutego 2015 r. nałożył na inwestora obowiązek złożenia w terminie 3 miesięcy dokumentów wymienionych w art. 48 ust. 3 Prawo budowlane, a wobec ich nieprzedłożenia w wyznaczonym terminie nakazał rozbiórkę. PINB nie naruszył również art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Organ nie podzielił też zarzutów odwołania, że "nakazem rozbiórki mogły być objęte jedynie obiekty określone w art. 29 ust. 1 pkt. la, 2b lub 19a Prawo budowlane, a do takich nie sposób zaliczyć 3 budynków garażowych każdego o powierzchni mniejszej niż 35 m2 tj. podlegających zgłoszeniu na podstawie art. 29 ust. 1 pkt. 2 ww. ustawy. Organ wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt. 2 Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga realizacja wolnostojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki Sporny garaż stanowi bowiem jeden obiekt o wymiarach 11,62 m x 12,02 m z trzema stanowiskami postojowymi. Wymagał zatem uzyskania pozwolenia na budowę. Dalej przytoczył art. 48 Prawa budowalnego i wyjaśnił, że istnieje możliwość legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu pod warunkiem spełnienia łącznie przesłanek w nim wymienionych. Dlatego postanowieniem z [...] lutego 2015 r. [...] został zobowiązany do złożenia dokumentów wymienionych w art. 48 ust. 3 ustawy, których jednak nie przedłożył. W tej sytuacji organ był zobowiązany do nakazania rozbiórki stosownie do art. 48 ust. 4 Prawo budowlane. Ponadto, w myśl art. 142 K.p.a. [...]WINB zobowiązany był rozpatrzeć również zażalenie na postanowienie PINB z [...] maja 2015r. odmawiające zawieszenia postępowania do uchwalenia planu zagospodarowania. Organ wyjaśnił, powołując się na art. 97 § 1 ust. 4 K.p.a., że zawieszenie postępowania jest dopuszczalne, gdy istnieje związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy a zagadnieniem wstępnym, a więc gdy nie jest możliwe wydanie decyzji bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ. Na ww. nieruchomości obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (uchwała Nr [...] z dnia [...] kwietnia 1999r.) Fakt, iż jest on niekorzystny dla inwestora nie jest przesłanką do zawieszenia postępowania. Nawet w przypadku braku planu art. 48 ust. 3 Prawo budowlane przewiduje obowiązek złożenia decyzji o warunkach zabudowy. Niedopuszczalnym byłoby zatem zawieszenie postępowania do uchwalenia nowego planu. Odnosząc się zaś do zarzutu błędnego uznania za stronę postępowania Wspólnoty Mieszkaniowej [...] - zarządcy nieruchomości przy ul. [...] w [...], [...] WINB wyjaśnia, iż w sprawach Prawa budowlanego związanych z obiektami wielolokalowymi, które stanowią własność różnych osób - w imieniu ogółu właścicieli lokali występuje z mocy prawa Wspólnota Mieszkaniowa działająca przez Zarząd. Skargę na powyższą decyzję złożył [...] zarzucając: I. Naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. 1) art. 28 k.p.a. oraz art. 52 w zw. z art. 48 ust. 1 Prawo budowlane poprzez pominięcie [...] w postępowaniu, podczas gdy jest ona współwłaścicielem nieruchomości, której dotyczy nakaz rozbiórki, a zatem ma interes prawny; 2) art. 28 k.p.a., 52 w zw. z art. 48 ust. 1 Prawo budowlane poprzez nietrafne przyjęcie, że obowiązek rozbiórki garażu może być skierowany jedynie do inwestora [...], podczas gdy adresatami decyzji powinni być wszyscy współwłaściciele nieruchomości, tj. [...] i [...], jako podmioty, którym przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; II. Naruszenie przepisów postępowania, tj. 1) art. 7, 77 § 1 k.p.a. przez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego odnośnie braku ustalenia strony postępowania i zawiadomienia jej ([...]) o toczącym się postępowaniu; 2) art. 10 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie [...], wzięcie czynnego udziału w sprawie, czym naruszono jej prawo do czynnego uczestnictwa w każdym stadium postępowania i wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego; 3) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego zastosowanie i w konsekwencji utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy, mimo wadliwości rozstrzygnięcia pierwszo instancyjnego, która przesądza o konieczności jego uchylenia; Skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania oraz podniósł, że organ nie ustalił właściwie stron postępowania, czym naruszył art. 28 k.p.a. oraz art. 52 w zw. z art. 48 ust. 1 Prawo budowlane poprzez pominięcie [...], będącej współwłaścicielem nieruchomości, a zatem posiadającej interes prawny w sprawie. Dalej skarżący przytoczył art. 28 k.p.a. definiujący pojęcie strony postępowania i zaznaczył, że zaniechano ustalenia podmiotów będących właścicielami działki ew. nr [...], którzy winni być stronami postępowania nakazującego rozbiórkę naniesień na gruncie. Skarżący wyjaśnił, że decyzją z [...] września 2012 r. ustanowiono na 99 lat prawo użytkowania wieczystego do zabudowanego gruntu o pow. 1014 m2 działki nr [...] (KW nr [...]) na rzecz [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Powyższa decyzja i protokół z rokowań określający zasady sprzedaży budynków niemieszkalnych na gruncie stanowiła podstawę zawarcia [...] października 2013 r. Rep. A nr [...] notarialnej umowy o oddanie w użytkowanie wieczyste gruntu oraz przeniesienia własności budynków na rzecz użytkowników wieczystych. Jednak wcześniej, protokołem z [...] marca 2013 r. [...] oddało w posiadanie dawnych właścicieli ww. budynki. Decyzją z [...] lutego 2014 r. nr [...] orzeczono o nieodpłatnym przekształceniu prawa użytkowania wieczystego we własność (KW nr [...]). Następnie umową sprzedaży z [...] lutego 2016 r. uprawnieni do nieruchomości zbyli wszystkie przysługujące im prawa, w tym współwłasność budynków na rzecz [...] i [...]. W dniu [...] stycznia 2017r. zmarł [...], a spadek po nim - na podstawie testamentu - nabył w całości, syn [...] (akt poświadczenia dziedziczenia z [...] stycznia 2017 r. rep. A nr [...]). W dniu [...] stycznia 2017 r. [...] i jego żona [...] stali się współwłaścicielami ww. nieruchomości [...]. Wcześniej skarżący występował w oparciu pełnomocnictwo udzielone przez [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] (akt notarialny z [...].05.2013 r. rep. A. nr [...]. Skarżący podkreślił, że niezawiniony przez stronę brak udziału w postępowaniu stanowi podstawę wznowienia postępowania na podstawie art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. Organ naruszył zatem art. 7, 77 § 1 k.p.a. przez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu taktycznego sprawy i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w tym zakresie. Dalej skarżący powołując się na 52 Prawo budowlane i orzecznictwo podkreślił, że nie można nakazać rozbiórki adresując ją wyłącznie do inwestora, jeśli w dacie orzekania nie posiada on uprawnień do władania obiektem, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu. Kryterium wyboru spośród wymienionych w art. 52 Prawo budowlane podmiotów jest tytuł prawny umożliwiający wykonanie decyzji. Rozbiórka jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu w rozumieniu art. 199 k.c., zatem nakaz powinien być skierowany do wszystkich współwłaścicieli. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018r. poz. 1302), dalej p.p.s.a. Sąd kontrolował w tej sprawie decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ([...]WINB) z [...] marca 2018r. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (PINB) z [...] listopada 2017r., nakazującą [...] rozbiórkę ww. budynku garażu\owego na działce ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...]. W świetle wskazanych na wstępie kryteriów skarga zasługiwała na uwzględnienie, bowiem decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Za usprawiedliwiony uznać należy zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 7, 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 52 ustawy Prawo budowlane przez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu taktycznego sprawy i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a w konsekwencji błędne wydanie nakazu rozbiórki jedynie wobec skarżącego z pominięciem [...] w sytuacji, gdy tytuł prawny do opisanej nieruchomości i do budynków przysługuje zarówno skarżącemu jak i jego żonie. Należy mieć bowiem na uwadze, że art. 52 Prawa budowlanego wskazuje, iż adresatami decyzji, o której mowa w art. 48, 49b, 50a 51 są: inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w tym przepisie podmiotów jest posiadanie takiego tytułu prawnego, który umożliwia wykonanie decyzji. Innymi słowy, nie można orzec nakazu rozbiórki adresując go wyłącznie do inwestora, czy też współwłaściciela nieruchomości, jeśli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w jednolitym orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym w przypadku kiedy nieruchomość, na której zbudowano samowolnie obiekt budowlany jest współwłasnością kilku osób, nakaz rozbiórki tego obiektu powinien być skierowany do wszystkich współwłaścicieli, a nie tylko do jednego z nich. Rozbiórka obiektu budowlanego jest bowiem czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu w rozumieniu art. 199 k.c. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lutego 2018 r. , sygn. akt II OSK 1074/16). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego można wyróżnić kilka stanowisk negatywnych w zakresie możliwości nałożenia obowiązku rozbiórki na inwestora. Jednym z nich jest właśnie pogląd, zgodnie z którym nie można nałożyć nakazu rozbiórki wyłącznie na inwestora, jako sprawcę samowoli budowlanej, jeżeli nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2017 r., sygn. II OSK 1278/16). W konsekwencji nawet w przypadku, gdy inwestorem samowolnie wzniesionego przedmiotowego budynku nie była [...], tylko sam skarżący i nie wyraża ona zgody na rozbiórkę, to z uwagi na fakt że są oni obecnie współwłaścicielami tej nieruchomości na zasadzie wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej ([...]), na której został on wzniesiony, tylko oni oboje mogą ten nakaz wykonać. Nabywca nieruchomości przejmuje bowiem prawa i obowiązki zbywcy, zatem nabycie przez małż. [...] działki inwestycyjnej wraz z budynkiem, skutkowało przejęciem przez nich nie tylko praw, ale i obowiązków, w tym obowiązku wykonania rozbiórki obiektu wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej. Oznacza to, że decyzje powinny być skierowane do nich obojga. W rozpoznawanej sprawie organy nie wyjaśniły, dlaczego skierowały nakaz rozbiórki wyłącznie do skarżącego, jako inwestora, pomimo iż z dokumentów zgromadzonych w aktach administracyjnych wynika, że jest on wraz z żoną współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości. Tylko zgoda współwłaścicielki obiektu pozwalałaby na skierowanie nakazu wyłącznie do skarżącego. Obowiązkiem organów przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie zatem przeprowadzenie postępowania z udziałem [...] z uwzględnieniem przedstawionego wyżej stanowiska Sądu. W tym stanie rzeczy, Sąd – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 p.p.s.a.