VII SA/Wa 1317/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi (...) na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) kwietnia 2015 r., znak: (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę I. Stan sprawy 1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia (...) kwietnia 2015 r. znak (...), po rozpatrzeniu wniosku (...), reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika, o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia (...) marca 2015 r. znak: (...)w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium (...) Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia (...) sierpnia 1950 r., nr (...) "w przedmiocie odebrania (...)oraz (...) prawa kontynuowania dalszej odbudowy obiektu położonego w (...)" – utrzymał w mocy postanowienie z dnia (...) marca 2015 r., znak: (...). Postanowienie zostało wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 267) - dalej "kpa". 2. W uzasadnieniu postanowienia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego – dalej "GINB", podał, że postanowieniem z dnia (...) marca 2015 r., znak: (...) odmówił wszczęcia na wniosek (...) postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium (...) Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia (...) sierpnia 1950 r., nr (...). (...), reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem GINB z dnia (...) marca 2015 r. 3. W uzasadnieniu postanowienia GINB stwierdził, że stosownie do art. 61a § 1 kpa, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Organ wskazał, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium (...) Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia (...) sierpnia 1950 r., nr (...) było już przedmiotem postępowania prowadzonego przez GINB, w związku z wnioskiem z dnia (...) stycznia 1993 r. (...). Postępowanie to zostało zakończone ostateczną decyzją z dnia (...) lutego 2003 r., znak: (...), umarzającą postępowanie z powodu niedysponowania dokumentem decyzji Prezydium (...) Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia (...) sierpnia 1950 r., nr (...) oraz niemożliwości odtworzenia jej treści i podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Organ wskazał, że istnieje uzasadniona przyczyna odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium (...) Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia (...) sierpnia 1950 r., bowiem podjęte w trakcie postępowania czynności wyjaśniające nie pozwoliły na uzyskanie dokumentu zaskarżonej decyzji ani też na odtworzenie treści jej uzasadnienia i podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Organ wskazał, że podjęte działania nie doprowadziły do ujawnienia oryginału kwestionowanego orzeczenia, ani jego kopii, czy też odpisu. Nie udało się także uzyskać dokumentu, czy też innego dowodu, który pozwalałby zrekonstruować treść spornej decyzji w sposób pozwalający na podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia w postępowaniu nieważnościowym. W związku z wyczerpaniem dostępnych środków dowodowych brak było podstaw do ponowienia postępowania mającego na celu odtworzenie akt związanych z wydaniem decyzji Prezydium (...) Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia (...) sierpnia 1950 r. i wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności. Organ wskazał na okoliczność funkcjonowania w obrocie prawnym ostatecznej decyzja GINB z dnia (...) lutego 2003 r 4. Zdaniem Sądu, stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości. II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowisko organu 5. Skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył (...), zarzucając naruszenie: 1) art. 289 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) poprzez niepodjęcie czynności zmierzających do odtworzenia zaskarżonej decyzji; 2) uprawnienia skarżącego - wywłaszczenia bez słusznego odszkodowania (art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji); 3) art. 7, 8, 9, 11, 61, 107 i 138 kpa poprzez pominięcie istotnych okoliczności faktycznych dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności: - organ nie ustalił okoliczności faktycznych istotnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, nie przeprowadził postępowania dowodowego i nie wskazał jakie fakty uznała za udowodnione, a jakim odmówił mocy dowodowej, co pozwoliłoby przeprowadzić postępowanie i wydać decyzję merytoryczną; - organ nie ustalił, na jakiej podstawie pozbawiono poprzedników prawnych skarżącego prawa kontynuowania budowy, gdy w aktach sprawy znajduje się szereg dokumentów potwierdzających rozpoczęcie takiej budowy i jej stan zaawansowania; - naruszenie przepisów ustawy z 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa (Dz. U. z 1947r. nr 52 poz. 270) oraz przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności rażące naruszenie kodeksowej zasady zaufania obywateli do organów Państwa (wówczas art. 6 - obecnie art. 8 kpa) oraz zasady przekonywania (art. 9 - obecnie art. 11 kpa). - wniósł o uchylenie w całości postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) kwietnia 2015 r., oraz o zasądzenie kosztów według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. 6. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 7. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przez prawo należy rozumieć prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), dalej "ppsa", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podkreślić należy, że sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, czyni to na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie zastępuje organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do kompetencji sądu należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach. Zgodnie z art. 145 § 1 ppsa, wyeliminowanie przez sąd z porządku prawnego zaskarżonego aktu może nastąpić w razie stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a-c), a także wówczas, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (pkt 2) lub też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kpa lub w innych przepisach. W razie jednak nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala, na mocy art. 151 ppsa. 8. Zaskarżonym postanowieniem z dnia (...) kwietnia 2015 r. GINB utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia (...) marca 2015 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium (...)Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia (...) sierpnia 1950 r., nr (...). Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, zarówno w zakresie ustalonego stanu faktycznego jak również zastosowanych przepisów prawa. 9. Zgodnie z art. 157 § 2 kpa, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Złożenie wniosku o wszczęcie postępowania w przedmiocie nieważności nie powoduje automatycznie wszczęcia tego postępowania, lecz wszczyna jedynie postępowanie wyjaśniające, które w tej fazie nie może jeszcze obejmować badania czy przyczyny nieważności rzeczywiście miały miejsce i dotyczy jedynie formalnej dopuszczalności wniosku, w tym ustalenia istnienia po stronie wnioskodawcy przymiotu strony. Postępowanie w sprawie wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, kończy się wydaniem postanowienia o odmowie wszczęciu postępowania, gdy warunki te nie są spełnione, stosownie do art. 61a § 1 kpa, zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Postanowienie w tym przedmiocie może zatem zostać wydane przy zaistnieniu przeszkód o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym. W niniejszej sprawie zachodzi przeszkoda przedmiotowa, bowiem organ nie dysponuje decyzją Prezydium (...) Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia (...) sierpnia 1950 r., nr (...). Sąd podkreśla, iż podziela w pełni stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 6 lipca 2006 r. sygn. akt II OSK 921/05 (opubl. LEX nr 275485): "Brak możliwości odnalezienia dokumentu zawierającego decyzję o pozwoleniu na budowę nie oznacza braku możliwości odtworzenia jego treści. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie zawierają wprawdzie uregulowań dotyczących postępowania w razie zaginięcia lub zniszczenia akt, analogicznych do zawartych w księdze czwartej Kodeksu postępowania cywilnego (art. 716-729), nie oznacza to jednak, iż organ administracji może się uchylić od obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i jej załatwienia zgodnie z obowiązującym prawem, do czego zobligowany jest z mocy art. 7 kpa. W sytuacji, gdy ustalenie treści decyzji jest niezbędne do załatwienia sprawy, należy ją przesłankowo odtworzyć przy użyciu wszelkich dostępnych środków dowodowych przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego, nie wyłączając przesłuchania świadków i stron. Zaniechanie powyższych czynności świadczy o oczywistym naruszeniu powołanej wyżej normy prawnej." Stanowiska tego nie można zastosować w niniejszej sprawie, bowiem organ wyczerpał wszelkie środki dowodowe w celu odtworzenia treści i podstawy prawnej decyzji z dnia (...) sierpnia 1950r. GINB podjął próbę odtworzenia omawianych dokumentów w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium (...) Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia (...) sierpnia 1950 r., nr (...), zakończonego decyzją tego organu z dnia (...) lutego 2003 r. , znak: (...). Decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym. W toku tamtego postępowania organ ustalił, że odpisem decyzji z dnia (...) sierpnia 1950 r. nie dysponowali wnioskodawcy wcześniejszego postępowania (...). Także w zasobach archiwalnych Urzędu Wojewódzkiego w (...) i Urzędu Miejskiego w (...) nie odnaleziono ww. decyzji (pismo UW (...) z dnia (...) lipca 1996 r., znak: (...)). Również przeprowadzone z polecenia GINB przez (...) WINB postępowanie dowodowe, w ramach którego uzyskano pisemne oświadczenia (...), nie przyniosło rezultatu w postaci odtworzenia treści i podstawy prawnej decyzji z dnia (...) ierpnia 1950 r. Zgodzić się należy z organem, że wobec wyczerpania dostępnych środków dowodowych brak było podstaw do przeprowadzenia ponownego postępowania mającego na celu odtworzenie akt związanych z wydaniem decyzji Prezydium (...) Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia (...) sierpnia 1950 r., nr (...) i wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności. Powyższe ma również uzasadnienie w fakcie, iż w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja GINB z dnia (...) lutego 2003 r. Postępowanie w sprawie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, kończy się wydaniem postanowienia o odmowie wszczęciu postępowania, gdy warunki te nie są spełnione, stosownie do art. 61a § 1 kpa, zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wskazać należy, iż wydanie zaskarżonego orzeczenia możliwe było już po wstępnej analizie wniosku, bez konieczności głębszej analizy sprawy. 11. Wobec powyższego, odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, iż są one niezasadne. Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, w tym wskazanych w skardze, które miałyby jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, a zatem skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia. 12. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji.