VII SA/Wa 1318/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Sędzia WSA Maria Tarnowska, Protokolant spec. Mariusz Gąsiński-Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2013 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] kwietnia 2013 r. znak [...] w przedmiocie wznowienia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję, poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz postanowienie [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] listopada 2012r. znak [...] II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. znak: [...] na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art.145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (tekst jednolity - Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) zwanej dalej k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...].10.2012r. (data wpływu do Wojewódzkiej Stacji Sanitarno - Epidemiologicznej w [...] - [...].10.2012r.) M. K. właścicielki restauracji "[...]",[...],[...][...], dotyczącego ponownego rozpatrzenia sprawy nałożenia przez [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego kary pieniężnej na M. K. decyzją administracyjną z dnia [...].07.2012r., znak: [...],, po wznowieniu postępowania odmówił uchylenia decyzji [...]Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...].07.2012r., znak: [...]. W treści powyższego wniosku o wstrzymanie egzekucji nałożonej kary pieniężnej oraz ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej w/w kary strona wyjaśniła, że dopiero w dniu [...].10.2012r. zapoznała się z treścią wpisu zamieszczonego w książce kontroli Przedsiębiorstwa Wielobranżowego "[...]", M. K., [...][...],[...]przez przedstawicieli Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] w trakcie kontroli bloku żywienia restauracji "[...] " w dniu [...].05.2012r. (kserokopia strony książki kontroli przedsiębiorcy). W w/w książce kontroli, przedstawiciele Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] odnotowali przeprowadzenie w dniu [...].05.2012r kontroli sanitarnej w zakresie warunków żywienia zbiorowego. Strona podniosła we wniosku, iż powyższy zapis jest dowodem na to, "że kontrola była przeprowadzona", a strona (uniemożliwiła) nie wyraziła zgody na napisanie protokołu kontroli sanitarnej na miejscu, w obiekcie, w czasie kontroli. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny stanął na stanowisku, że wpis w książkę kontroli przedsiębiorcy potwierdzający przeprowadzenie kontroli sanitarnej w dniu [...].05.2012r. w restauracji "[...]" w zakresie warunków żywienia nie stanowi nowej, istotnej okoliczności faktycznej, uprzednio nie znanej organowi, która byłaby powodem do wznowienia postępowania w sprawie Organ wskazał, że z treści dokumentacji pokontrolnej (protokół kontroli sanitarnej z dnia [...].05.2012r" znak: [...]), co do której strona nie wniosła zastrzeżeń wynika, że w dniu [...].05.2012r. w obiekcie będącym przedmiotem sprawy odbyły się jedynie kilkuminutowe oględziny zaledwie jednego pomieszczenia wchodzącego w skład całego bloku żywienia restauracji ,, [...]". W protokole tym zamieszczono także zapis, który świadczy o tym, że przedstawiciele Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] planowali w dniu [...].05.2012r. przeprowadzenie w bloku żywienia tego zakładu kompleksowej kontroli sanitarnej wraz z wypełnieniem arkusza oceny stanu sanitarnego zakładu żywienia zbiorowego. Ponadto, [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wskazał, że z wyjaśnień uzyskanych od Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] (pismo z dnia [...]11.2012r., znak: [...]) wynika, że przeprowadzenie kontroli w obiekcie zostało odnotowane w książce kontroli przedsiębiorcy w czasie, kiedy właścicielka obiektu nie wpuściła kontrolujących do kolejnych pomieszczeń bloku żywienia i oznajmiła, że kontrola jest zakończona. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny stwierdził, że przedmiotowy wpis został zamieszczony przez przedstawicieli organu I instancji w dniu kontroli, tj. [...].05.2012r. i strona przedkładając książkę kontroli przedsiębiorcy celem dokonania wpisu, już w dacie kontroli, tj. [...].05.2012r. wiedziała o jego zamieszczeniu. Zatem powyższy wpis nie może być uznany za nową, istotną dla sprawy okoliczność faktyczną lub nowy dowód istniejący w dniu wydania decyzji [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...].07.2012r" znak: [...], nie znany organowi wydającemu decyzję, który stanowiłby przesłankę do wznowienia postępowania w sprawie. Główny Inspektor Sanitarny po rozpatrzeniu odwołania M. K. decyzją z dnia [...] kwietnia 2013r. utrzymał w mocy decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego znak: [...]z dnia [...] listopada 2012 r. odmawiającej uchylenia decyzji [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego znak: [...] z dnia [...] lipca 2012 r. wymierzającej karę pieniężną w wysokości 1000 zł w związku z uniemożliwieniem przeprowadzenia urzędowej kontroli żywności w dniu [...] .05.2012 r. w restauracji "[...]"[...],[...][...]. Zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji trafnie uznał, że wskazany wpis nie stanowi nowej, istotnej okoliczności, bądź też nowego dowodu, uzasadniającego uchylenie decyzji w drodze wznowienia postępowania. Wpis taki (fakt jego dokonania) musiał być znany zarówno kontrolującym organom, jak i kontrolowanemu przedsiębiorcy. Ponadto należy podkreślił, że stan faktyczny w sprawie dotyczącej wymierzenia kary pieniężnej został ustalony w oparciu o treść protokołu kontroli sanitarnej z dnia [...].05.2012 r., do którego strona nie wniosła zastrzeżeń. Ww. protokół Nr [...] został sporządzony prawidłowo i w pełni odpowiada warunkom określonym w kpa dla tego rodzaju dokumentu. Ma on cechy dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 1 kpa Naczelny Sąd Administracyjny m. in. w wyroku z dnia 13 lutego 2009 r. (sygn. II GSK 760/08) stwierdził: protokół obrazuje stan faktyczny, który później może być trudny, czy nawet niemożliwy do odtworzenia. Z tej przyczyny podpisanie go bez zastrzeżeń przez kontrolowanego stanowi istotny dowód w sprawie". Organ odwoławczy zaznaczył, że wpis do książki kontroli nie pozostaje w sprzeczności z treścią protokołu. Jak wynika z materiałów sprawy, w obiekcie będącym przedmiotem kontroli w dniu [...].05.2012 r. odbyły się jedynie kilkuminutowe oględziny zaledwie jednego pomieszczenia wchodzącego w skład bloku żywienia restauracji "[...]", podczas gdy przedstawiciele PPIS w [...] planowali w tym dniu przeprowadzenie kompleksowej kontroli sanitarnej całego bloku żywienia. W tej sytuacji wymierzenie kary pieniężnej ze względu na uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli w zaplanowanym zakresie należy uznać za zasadne. Wpis w książce kontroli w żadnym stopniu nie zmienia tych ustaleń, ponieważ dokładny przebieg kontroli został opisany nie w książce kontroli, lecz w ww. protokole kontroli, a więc dokumencie potwierdzającym okoliczności mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W skardze skierowanej do sądu M. K. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, że organ kontrolujący lokal opisał w protokole kontroli nieprawdziwe fakty a mianowicie że nie dopuściła pracowników do wszystkich pomieszczeń celem ich skontrolowania oraz iż była arogancka i krzyczała. Zdaniem strony skarżącej, jest nieprawdą ,że utrudniała kontrolę, a jeśli by tak było to powinno być to odnotowane w książce kontroli tak jak jest odnotowane iż nie wyraziłam zgodę na pisanie protokołu w lokalu. Pracownicy nie mogli tego napisać w książce kontroli ponieważ gdyby osoby kontrolujące napisały utrudnianiu kontroli w książkę kontroli to Skarżąca natychmiast by zareagowała na ten wpis. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Sanitarny podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi jak i prawem procesowym. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dalej p.p.s.a. - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Podkreślenia wymaga również, iż stosownie do powołanych wyżej przepisów Sąd nie bada zaskarżonej decyzji pod względem jej celowości czy słuszności. Badając skargę wg powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek z innych powodów niż podniesione w treści skargi. Zaskarżona decyzja i utrzymaną nią w mocy decyzja organu I instancji naruszają bowiem przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. skutkuje ich uchyleniem. W przypadku złożenia wniosku o wznowienie postępowania, wszczyna się postępowanie wstępne w sprawie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia. Przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia, enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 k.p.a. oraz czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a. We wniosku o wznowienie postępowania należy wskazać jedną z przyczyn wznowienia postępowania zawartych w art. 145 § 1 k.p.a. i 145a k.p.a. Brak dokładnego określenia, którego postępowania wznowienia się domaga, oraz podstaw przewidzianych w art. 145 § 1 i 145a § 1 k.p.a., stanowią braki pisma wymagające uzupełnienia. Gdyby zatem podanie nie zawierało żadnych wskazówek w tym zakresie, musi być uznane za wadliwe, podlegające uzupełnieniu w trybie art. 64 § 2 k.p.a. pod rygorem pozostawienia bez rozpoznania. W razie uchybienia terminu, strona może wnieść podanie o jego przywrócenie, natomiast wszczęcie postępowania, pomimo uchybienia terminu, uznane jest za rażące naruszenie prawa godzi bowiem w zasadę trwałości decyzji administracyjnych. (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., s. 644). Z tego powodu organ administracji obowiązany jest z urzędu badać zachowanie terminu (wyr. WSA w Warszawie z dnia 18 czerwca 2008 r., I SA/Wa 1740/07, LEX nr 489207). W orzecznictwie sądowym zwraca się także uwagę na fakt, że obowiązek badania, czy wniosek o wznowienie postępowania wpłynął w terminie, spoczywa na organach obu instancji. Po stwierdzeniu, że nastąpiło uchybienie terminu, obowiązkiem organu I instancji jest wydanie decyzji odmawiającej wznowienia postępowania. "W takim przypadku nie można wydać decyzji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej, bowiem nie dochodzi w tym postępowaniu do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W takiej sytuacji, gdy organ nieprawidłowo wydał postanowienie o wznowieniu postępowania powinien (przy braku możliwości wydania decyzji o odmowie wznowienia) umorzyć postępowanie" (wyr. WSA w Gdańsku z dnia 28 maja 2008 r., II SA/Gd 18/08, LEX nr 400689). Zasadą jest więc, że strona wnosi podanie w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia a z uwagi na szczególny charakter instytucji wznowienia postępowania, ustalenia organu administracji publicznej dotyczące zachowania terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania muszą być jednoznaczne. Zgodnie z art. 149 § 1 k.p.a. wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Jednak prowadząc postępowanie wznowieniowe, jeszcze przed dokonaniem oceny merytorycznej wniosku, organ administracyjny obowiązany jest w pierwszej kolejności zbadać, czy wniosek ten spełnia wszystkie wymagania formalnoprawne, w tym m.in. czy wniosek opiera się na podstawach wznowieniowych enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1-7 k.p.a. i czy został wniesiony w terminie o jakim mowa w art. 148 k.p.a. W zależności od tych ustaleń organ administracyjny bądź na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. wszczyna postępowanie bądź na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. odmawia wznowienia postępowania. Po wznowieniu postępowania następuje faza rozpoznawcza, w toku której organ przeprowadza postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Ustawa wyodrębnia tutaj kolejny etap procedury wznowieniowej, w którym organ dokonuje badania, czy wskazana przez stronę podstawa rzeczywiście istnieje. Przedmiotem niniejszej sprawy jest wznowienie postępowania zakończonego decyzją [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...].07.2012r., znak: [...], nakładającą na M. K. karę pieniężna za utrudnianie i uniemożliwienie przeprowadzenia urzędowej kontroli żywności w lokalu restauracji "[...]" w miejscowości [...]. Jak wynika z akt sprawy w dniu [...].10.2012r. do siedziby Wojewódzkiej Stacji Sanitarno - Epidemiologicznej w [...] wpłynął wniosek M. K. o wstrzymanie egzekucji nałożonej kary pieniężnej oraz ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej w/w kary w związku z pojawieniem się nowych dowodów w sprawie. W treści powyższego wniosku strona wyjaśnia, że dopiero w dniu [...].10.2012r. zapoznała się z treścią wpisu zamieszczonego w książce kontroli Przedsiębiorstwa Wielobranżowego "[...]", M. K., [...][...],[...] przez przedstawicieli Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] w trakcie kontroli bloku żywienia restauracji "[...]" w dniu [...].05.2012r. (kserokopia strony książki kontroli przedsiębiorcy). W w/w książce kontroli, przedstawiciele Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] odnotowali przeprowadzenie w dniu [...].05.2012r kontroli sanitarnej w zakresie warunków żywienia zbiorowego. Strona podnosi we wniosku, iż powyższy zapis jest dowodem na to, "że kontrola była przeprowadzona", a strona (uniemożliwiła) nie wyraziła zgody na napisanie protokołu kontroli sanitarnej na miejscu, w obiekcie, w czasie kontroli. Organ odwoławczy podniósł, że organ pierwszej instancji trafnie uznał, że wskazany wpis nie stanowi nowej, istotnej okoliczności, bądź też nowego dowodu, uzasadniającego uchylenie decyzji w drodze wznowienia postępowania. Wpis taki (fakt jego dokonania) musiał być znany zarówno kontrolującym organom, jak i kontrolowanemu przedsiębiorcy. Tymczasem organ pierwszej instancji, [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny na podstawie analizy dokumentacji przesłanej w tej sprawie przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2012r. na podstawie art. 149 § 1 k. p.a. postanowił wznowić postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej na M. K. bez ustalenia daty w jakiej dowiedziała się strona o okolicznościach stanowiących podstawę prawną do wznowienia postępowania ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie o wznowienie postępowania wpłynęło przed upływem terminu jednomiesięcznego od dnia, w którym dowiedziała się o tych okolicznościach art. 148 K.p.a.). Wskazane uchybienia sprawiają, że zarówno decyzja organu I instancji, jak i decyzją GIS naruszają prawo w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organy będą miały na uwadze przedstawione powyżej stanowisko prawne co do toku ustaleń czynionych przez organ w sprawie, a w szczególności odnośnie braku podstaw do stosowania przez organ administracji publicznej w postępowaniu wznowieniowym przepisów art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., w przypadku stwierdzenia istnienia podstaw do uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 145 §1 k.p.a. Biorąc pod uwagę przytoczone wyżej okoliczności, Sąd uznał, że organy w sposób istotny naruszyły powołane przepisy postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art.200 p.p.s.a.