VII SA/Wa 1319/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński, Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły ( spr.), Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi M. K. i D. K. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych postanawia odrzucić skargę Przedmiotem skargi wniesionej przez M. K. i D. K. jest uchwała Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w sprawie zaliczenia dróg publicznych o znaczeniu lokalnym w [...] do kategorii dróg gminnych, w zakresie § 1, w części dotyczącej ul. [...], zlokalizowanej na działce o nr ew. [...] (obecnie, jak wywodzą skarżący: [...] i [...]) z obrębu [...] w [...], o pow. 0,0298 ha. Jako podstawę prawną wskazanej uchwały podano art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.) w związku z art. 18 ust. 2 pkt 15 oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Wskazano też na uchwałę Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. Nr [...] oraz z dnia [...] lipca 2008 r. Nr [...] w sprawie zaliczenia dróg lokalnych określonych w § 1 do kategorii dróg gminnych. Pismem z dnia 16 marca 2016 r. skarżący M. i D. K. wezwali Radę Miejską w [...] do usunięcia naruszenia prawa. Podali w tymże wezwaniu, iż ww. uchwała podjęta została z naruszeniem prawa, albowiem stosownie do art. 2a ustawy o drogach publicznych, zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych jest możliwe tylko w odniesieniu do dróg stanowiących własność samorządu gminnego. Bez dysponowania przez gminę prawem własności gruntów, po których przebiega droga, co do której podjęta ma zostać uchwała o jej zaliczeniu do kategorii dróg gminnych, nie istnieje więc możliwość zgodnego z prawem podjęcia uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych. Tymczasem działka nr [...] z obrębu [...] w [...], zwana zwyczajowo ul. [...], stanowi własność skarżących, a tym samym nie znajduje się w zasobach Gminy. Wskazane wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wpłynęło do organu w dniu 16 marca 2016 r. Uchwałą z dnia [...] maja 2016 r. Nr [...] Rada Miejska w [...], na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446), nie uwzględniła wezwania M. i D. K. do usunięcia naruszenia prawa przez uchylenie uchwały Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r. w sprawie zaliczenia ul. [...] w [...] do kategorii dróg gminnych. W uzasadnieniu do projektu tejże uchwały wskazano, że skarżący nie udokumentowali, iż są właścicielami działki o nr ew. [...] obręb [...], stanowiącej pas drogowy ul. [...]. W dniu 14 maja 2016 r. skarżący M. K. i D. K. wnieśli skargę do Sądu na ww. uchwałę z dnia [...] listopada 2008 r., w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Skarżąc ww. uchwałę Rady Miejskiej w [...] zarzucili naruszenie: art. 2, art. 7, art. 21 Konstytucji RP, a także art. 1, art. 2, art. 7 i art. 8 ustawy o drogach publicznych, polegające na bezprawnym zaliczeniu do kategorii dróg gminnych działki o nr ew. [...] obręb [...] w [...], stanowiącej ich własność, a określonej w załączniku do uchwały jako ul. [...]. Wskazali jednocześnie na naruszenie ich interesu prawnego, wynikającego z chronionego Konstytucją RP prawa własności potwierdzonego aktami prawnymi. Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w [...] w części dotyczącej zaliczenia do kategorii dróg gminnych działki nr ew. [...] obręb [...] w [...] oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. Do skargi załączyli m.in. mapę nieruchomości, dla której (w Sądzie Rejonowym w [...], Wydziale Ksiąg Wieczystych) prowadzony jest zbiór dokumentów Zd. nr [...] – dz. [...], sporządzoną przez geodetę uprawnionego z datą [...] luty 2014 r.; akt notarialny Rep. [...]; akt notarialny Rep. [...] oraz akt notarialny Rep. [...] z 1945 r. – do działki [...] (wskazanie skarżących); akt notarialny Rep. [...] – do działki [...] (wskazanie skarżących); pismo Sądu Rejonowego w [...] Wydziału Ksiąg Wieczystych z dnia 18 grudnia 2015 r. znak: Ko [...], informujące, że zbiór dokumentów założony dla nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] oznaczonej na mapie nr [...] ma obecnie nr ZD 90; postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] marca 2016 r. znak: [...], o odmowie wydania zaświadczenia "od kiedy i na mocy jakiego dokumentu prawnego gmina stała się właścicielem działki ewidencyjnej na [...] obręb [...] (ul. [...]), położonej w [...]", w którego treści wskazano, że Gmina [...] nie jest właścicielem przedmiotowej drogi. W odpowiedzi na skargę, Rada Miejska w [...] wniosła o oddalenie skargi w całości. Wskazała, że zgodnie z zapisami rejestru Ewidencji Gruntów i Budynków Starostwa [...], działka nr ew. [...] obręb [...] miasta [...] znajduje się we władaniu Urzędu Gminy [...] i jest opisana jako "Drogi Powszechnego Korzystania". Wpis ten figuruje od 1978 r., obecnie wyjaśniana jest podstawa prawna powyższego wpisu. Skarżący wzywając do usunięcia naruszenia prawa, nie wykazali, że są właścicielami ww. działki, a tym samym, że ich interes prawny zaskarżoną uchwałą został naruszony. Na dalszym etapie postępowania sądowego, skarżący dołączyli do akt, akt notarialny z dnia [...] maja 2016 r. stanowiący protokół z przyjęcia oświadczenia (złożonego przez Z. R. co do treści umowy sprzedaży z dnia [...]sierpnia 2012 r. (Rep. [...]) dokonanej przez jego małżonkę na rzecz skarżących) oraz odpis zupełny Księgi Wieczystej Kw nr [...], dotyczącej działki o nr ew. [...] obręb [...] w [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Sąd rozpoznawał w niniejszej sprawie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w sprawie zaliczenia dróg publicznych o znaczeniu lokalnym w [...] do kategorii dróg gminnych, w zakresie § 1, w części dotyczącej ul. [...], zlokalizowanej na działce o nr ew. [...] (obecnie, jak wywodzą skarżący: [...] i [...]) z obrębu [...] w [...], o pow. 0,0298 ha. Skarga ta została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 grudnia 1990 r. o samorządzie gminnym, zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Sąd stwierdził, iż skarżący przed wniesieniem skargi w niniejszej sprawie dochowali wymogu formalnego wynikającego z ww. przepisu, poprzez skierowanie wezwania do Rady Miejskiej w [...] o usunięcie naruszenia (co nastąpiło w dniu 16 marca 2016 r.); dochowali również terminu wniesienia skargi (skarga nadana bowiem została w dniu 14 maja 2016 r. – a więc w terminie 60 dni od skierowania wezwania do usunięcia naruszenia prawa, tym samym - stosownie do treści art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a). Niemniej, w kontekście treści ww. przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym kluczowa w sprawie była ocena, czy interes prawny skarżących został naruszony zakwestionowaną w części uchwałą, a badając sprawę w tej materii, Sąd nie stwierdził naruszenia interesu prawnego skarżących. To ustalenie obligowało w konsekwencji Sąd do wydania postanowienia o odrzuceniu skargi, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Rozwijając powyższe Sąd wyjaśnia, iż naruszenie interesu prawnego jest - w sprawach ze skarg na uchwały organów gminy -okolicznością przesądzającą o legitymacji skarżącego, a w konsekwencji, w obecnym stanie prawnym, o sposobie załatwienia skargi przez sąd. Skarga wnoszona w trybie art. 101 ust. 1 powołanej ustawy nie ma bowiem charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Przepis ten wprowadza podmiotowe ograniczenie kręgu osób legitymowanych do wniesienia skargi na taką uchwałę. I tak, podmiot występujący do sądu administracyjnego ze skargą na uchwałę rady gminy powinien wykazać, że uchwała ta narusza jego interes prawny, który wynika z prawa materialnego, a najczęściej z prawa własności nieruchomości. Legitymacja do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ww. ustawy przysługuje więc temu, czyj interes prawny został naruszony skarżonym aktem (uchwałą lub zarządzeniem organów gminy). Nie chodzi przy tym o każde naruszenie prawa, które skarżący odbiera czy kwalifikuje jako uchybienie jego interesowi prawnemu, ale o takie, które ma charakter bezpośredni, obiektywny, zindywidualizowany i realny, a zatem gdy naruszony interes prawny ma oparcie w przepisie prawa materialnego. Jak podsumował NSA w sprawie I OSK 1069/14, które to stanowisko skład orzekający w pełni podziela, przesłankami dopuszczalności skargi z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na uchwałę organu gminy są: posiadanie legitymacji prawnej do wniesienia skargi, którą to legitymację wywodzi się z naruszenia interesu prawnego a nie faktycznego; interes prawny skarżącego musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej jego sytuację prawną; interes ten powinien być bezpośredni, własny i realny (wyrok z dnia 8 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1069/14). W sprawie niniejszej skarżący wywodzili naruszenie swojego interesu prawnego z tego, że zaskarżoną uchwałą zaliczono do kategorii drogi gminnej działkę o nr ew. [...] z obrębu [...] w [...], tworzącą ul. [...], gdy tymczasem, w ich ocenie: działka o nr ew. [...] (czy obecnie: o nr ew. [...] i [...]) zaliczona pod drogę, stanowi ich własność, o czym świadczą dokumenty załączone do skargi. Sąd analizując powyższe twierdzenie skarżących, uwzględniając w tej analizie wszystkie dokumenty, tj.: załączone do skargi, złożone przez skarżących na rozprawie oraz przy piśmie z dnia 28 kwietnia 2017 r., nadto – przekazane przez organ wraz ze skargą, uznał, iż nie są one wystarczające, aby na ich podstawie przyjąć, że skarżący – M. i D. K. posiadają tytuł prawny do ww. działki o nr ew. [...] z obrębu [...] w [...]. Przede wszystkim zważyć należy, iż żaden akt notarialny przedstawiony przez skarżących nie dotyczy wprost przedmiotowej nieruchomości, a do skargi nie załączono dokumentów na przykład geodezyjnych wskazujących, iż akt własności obejmujący działkę o nr ew. [...] – dotyczy także działki o nr ew. [...]; czy też, że akt własności działki o nr ew. [...], obejmuje również działkę o nr ew. [...]. Akty notarialne: Rep. [...] oraz Rep. [...] potwierdzają prawo własności skarżącej do działki o nr ew. [...], pow. 266 m²; akt notarialny Rep. [...] potwierdza zaś prawo własności obojga skarżących do działki o nr ew. [...] o pow. 0,0432 ha. Jednocześnie z tego ostatniego aktu, jak również ze złożonej wraz ze skargą mapy sporządzonej przez uprawnionego geodetę wynika, iż ww. działka o nr ew. [...], pow. 0,0432 ha stanowi część dawnej działki oznaczonej nr [...], na którą składała się także działka o nr [...] część ([...]) i pow. 0,0161 ha oraz działka o nr ew. [...] i pow. 0,0338 ha, a dla nieruchomości stanowiącej dawną działkę oznaczoną nr [...], Sąd Rejonowy w [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi zbiór dokumentów oznaczonych Zd nr [...]. Niemniej, na podstawie ww. aktu notarialnego z 2012 r., wobec brzmienia § 2 tego aktu, nie sposób kategorycznie stwierdzić, aby skarżący nabyli na jego podstawie całość dawnej działki o nr ew. [...] w sytuacji, gdy w ww. § 2, wskazuje się na działkę o nr ew. [...] o obszarze 0,0432 ha, a jednocześnie wskazuje się na toczące postępowanie rozgraniczeniowe, nadto - na aktualny stan ewidencyjny działki nr [...] (mającej obecnie pow. 0,0432 ha). Nadto, z dokumentów złożonych w sprawie, jak i wyjaśnień skarżących wynika, iż tylko dla działki o nr ew. [...] (ale "z pominięciem części drogowej", v. pismo skarżących z dnia 28 kwietnia 2017 r.), została założona Księga wieczysta. Natomiast Sąd wieczystoksięgowy odmówił założenia Księgi wieczystej dla działki o nr [...]. Również prawo własności skarżących do działek o nr ew. [...] i [...], nie zostało ujawnione w Księdze wieczystej (takowe dla tych nieruchomości także nie zostały założone), a skarżący w tym kontekście wskazują na trwające od lat 70 ubiegłego wieku postępowanie rozgraniczeniowe (wszczęte decyzją z dnia 1 października 1970 r.). W konsekwencji, Sąd stwierdza, iż skarżący nie wykazali w sprawie, aby doszło do naruszenia ich interesu prawnego, nie wykazali bowiem ponad wszelką wątpliwość, iż posiadają tytuł prawny do działek stanowiących ul. [...], tj. działek o nr ew. [...] i [...] obręb [...] w [...]. Jednocześnie Sąd stwierdza, iż rację mają skarżący wskazując na konieczność istnienia tożsamości między podmiotem właścicielskim działek wchodzących w skład drogi publicznej a kategorią tej drogi. Wynika to wprost z art. 2a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.), oraz wypracowanego na tle tego przepisu orzecznictwa sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 2a tej ustawy drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa (ust. 1); drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy (ust. 2). Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, konieczną przesłanką do skutecznego podjęcia uchwały o zaliczeniu ulicy do kategorii dróg publicznych jest legitymowanie się przez jednostkę samorządu terytorialnego prawem własności do tej drogi, a precyzyjniej - prawem własności do gruntów, po których droga taka przebiega. Lektura akt administracyjnych oraz składanych do akt pism procesowych wraz z ich załącznikami wskazuje jednak, że przepis art. 2a ww. ustawy nie może być w obecnym stanie prawnym tj. na datę podejmowania uchwały i następnie wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, źródłem naruszonego interesu prawnego skarżących w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustaw o samorządzie gminnym. Skarżący nie wykazali bowiem, że posiadają tytuł prawny do działek/działki objętych zaskarżoną uchwałą, a zatem - że uchwała ta dotyczy ich działek, mimo że powinna dotyczyć – zgodnie z art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych – wyłącznie działek stanowiących własność Gminy [...]. W końcu, Sąd zauważa, iż stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym, w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., jest art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Jak wskazano wyżej, skarżący nie wykazali naruszenia zaskarżoną uchwałą swojego interesu prawnego, dlatego też rozpoznawaną skargę stosownie do ww. przepisu należało odrzucić. W opisanym powyżej stanie nie sposób bowiem jednoznacznie stwierdzić, aby zaskarżona uchwała w zaskarżonej części dotyczącej ulicy Wąskiej oddziaływała na sytuację prawną skarżących. Z tych też przyczyn, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. Sąd nie orzekł o zwrocie wpisu od skargi, albowiem skarżący postanowieniem starszego referendarza sądowego z dnia 6 września 2016 r., zostali zwolnieni od kosztów sądowych i takiego nie uiszczali.