VII SA/Wa 132/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka, , Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2009 r. sprawy ze skarg J. K., J. K., A. W. F., S. B., W. B., M. G., D. C., A. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących: J. i J. małżonków K. kwotę 500 (pięćset) zł, A. W. F. kwotę 500 (pięćset) zł, S. i W. małżonków B. kwotę 500 (pięćset) zł, M. G. kwotę 500 (pięćset) zł, D. C. i A. W. kwotę 500 (pięćset) zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2008r., znak [...], Wojewoda [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołań złożonych przez : P. L., E. i K. O., E. i G. W., D. C. oraz A. W., K. K., J. i J. K., M. i R. L., S. G., M. G., S. i W. B., od decyzji Nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. znak : [...] wydanej przez Prezydenta W., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej W. Sp. z o. o. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na terenie dz. ew. nr [...] i [...] z obrębu [...] (oznaczonej na projekcie zagospodarowania terenu literami A, B, C, D) przy ul. [...]w W., kategoria obiektu XIII/XVII - umarzył postępowanie odwoławcze. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie miało następujący przebieg. Opisaną wyżej decyzją organ pierwszej instancji - Prezydenta W. zatwierdził projekt budowlany i wydał W. Sp. z o.o. pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego, wielorodzinnego z garażem podziemnym przy ul. [...] w W. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji stwierdził, iż inwestor wystąpił z wnioskiem o pozwolenie na budowę dołączając 4 egz. projektu budowlanego, oraz oświadczenie stwierdzające prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Projekt jest zgodny z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Terenu [...] (obszar MW/MN), jest kompletny, został sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane, jak również posiada wymagane opinie i uzgodnienia. Organ pierwszej instancji w ww. decyzji określił obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust.2 ustawy Prawo budowlane jako obejmujący działki inwestycyjne nr [...] i [...] z obrębu [...] oraz działki oznaczone numerami ewidencyjnymi [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...]. Odwołania od powyższej decyzji wnieśli P. L. (właściciel działki [...]), E. i K. O. (właściciele działki [...], [...]), E. i G. W. (właściciele działki [...]), D. C. (właścicielka działki [...] ), A. W. (właściciel działki [...]), K. K. (właścicielka działki [...]), J. i J. K. (właściciele działki [...]), M. i R. L. (właściciele działki [...]), S. G. (właścicielka działki [...]), M. G. (właściciel działki [...]) i oraz S. i W. B. (właściciele działki [...]). Zdaniem odwołujących się, planowana inwestycja naruszy ład przestrzenny, zacieni sąsiadujące z nią budynki mieszkalne tym samym obniżając wartość nieruchomości, nie zachowuje : 40 % powierzchni biologicznie czynnej, 5 m od garażu podziemnego do linii rozgraniczającej ulicy. Projekt nie przewiduje infrastruktury osiedlowej dla mieszkańców tj. place zabaw, zieleń, jak również opracowań dotyczących składowania odpadów z możliwością ich sortowania. Odwołujący zarzucili rażące naruszenie § 9 pkt 1 uchwały NR [...] Rady Gminy W. z dnia [...] grudnia 1999 r. w zw. z art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez wydanie pozwolenia na budowę budynku wielorodzinnego na działkach, które zostały w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczone pod budownictwo jednorodzinne, rażące naruszenie art. 106 k.p.a. w zw. z art. 28 ustawy Prawo budowlane, rażące naruszenie art. 84 k.p.a. oraz art. 77 i 10 k.p.a. Wskazali na zbyt małą odległość planowanej inwestycji od rosnących tam drzew. J. i J. K. podnieśli ponadto, że inwestycja uniemożliwi im rozbudowę własnego domu. W wyniku rozpoznania ww. odwołań zapadła zaskarżona decyzja W jej uzasadnieniu Wojewoda [...] stwierdził, że zarzuty przedstawione przez odwołujących nie mogą zostać rozpatrzone z przyczyn formalnych, bowiem odwołujący nie mogą być uznani za strony w niniejszym postępowaniu administracyjnym. Organ II instancji wskazał, że o przymiocie strony nie decyduje wewnętrzne przekonanie osoby wnoszącej odwołanie, lecz rozstrzyga o tym art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Powyższy przepis odwołuje się do art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, na podstawie, którego określa się obszar oddziaływania obiektu jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Zdaniem Wojewody [...], w okolicznościach kiedy inwestor buduje zachowując odległości przewidziane w przepisach, wówczas zgodnie z Prawem budowlanym, nie może być mowy o oddziaływaniu obiektu budowlanego na okoliczne nieruchomości. W konsekwencji właścicielom, użytkownikom wieczystym i zarządcom tych działek nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu i są oni pozbawieni legitymacji procesowej do wnoszenia odwołań od wydanych przez organ decyzji. Organ II instancji stwierdził, że inwestycja w żaden sposób nie narusza przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), projekt został zaopiniowany przez rzeczoznawców pod względem zgodności z przepisami, zawiera oświadczenia projektantów i sprawdzających, iż projekt architektoniczno-budowlany planowanego budynku jest kompletny i został wykonany zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej. Zdaniem Wojewody [...] projekt budowlany jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w zakresie wysokości budynku, nachylenia dachu, miejsc parkingowych, nieprzekraczalnej linii zabudowy, odnośnie zieleni itp. a także, iż inwestor wykazał się zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożyli J. i J. K., A. F. (właścicielka działki [...]), S. i W. B., M. G., D. C., A. W. Skarżący dochodzili uchylenia zaskarżonej decyzji. J. i J. K. podnieśli, że zaskarżona decyzja jest wadliwa, bowiem są oni stronami w niniejszym postępowaniu. Ponadto podnieśli, że przedmiotowa inwestycja będzie miała negatywny wpływ na zagospodarowanie ich nieruchomości. Konsekwencją jej oddziaływania będzie brak możliwości zabudowy ok. 400 m2 działki. Gdyby inwestor obniżył swój budynek o jedną kondygnację powyższa sytuacja nie miałaby miejsca. Pozostali skarżący wskazali, na naruszenie przepisu art. 28 k.p.a. i art. 28 ustawy Prawo budowlane przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie, które w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia, iż skarżący nie są stroną w sprawie. Ponadto zarzucili rażące naruszenie art. 140 w zw. z art. 77 § 1 a także 7 i 8 k.p.a. przez nie rozpatrzenie przez organ II Instancji wszystkich zarzutów i argumentacji odwołania. Skarżący podtrzymali ponadto argumentację zawartą w ich odwołaniach od decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Uczestnik postępowania sądowego inwestor – W. Sp. z o.o., wniósł o oddalenie skarg. W pismach procesowych stwierdził, że skarżący ograniczają się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, co nie znajdują uzasadnienia. Przyjmując jednak, że jest inaczej domniemane naruszenia nie wpłynęły w żaden sposób (a tym bardziej istotny) na ostateczny wynik rozstrzygnięcia w przedmiocie udzielenia na ich rzecz pozwolenia na budowę. Jedyny merytoryczny zarzut skarżących (tj. podniesiony na gruncie przepisów prawa materialnego), dotyczy niezgodności decyzji o pozwoleniu na budowę z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zarzut ten jest w nietrafny, na co wskazuje już tylko lektura ustaleń ww. planu miejscowego. Na terenie objętym inwestycją - zgodnie z planem - dopuszczalne są na równorzędnych warunkach inwestycje obejmujące mieszkalnictwo zarówno jednorodzinne, jak i wielorodzinne. Skarżący (co dotyczy przede wszystkim J. i J. K.) szczególnie eksponują domniemane naruszenie art. 28 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane. Prawidłowość przyjętej przez Wojewodę [...] wykładni stanu sprawy znajduje jednak potwierdzenie w orzecznictwie (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w Białymstoku z dnia 28 września 2006 r. - II SA/Bk 212/06 podobny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w Warszawie z dnia 7 listopada 2008 r. - VII SA/Wa 1448/08). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje Zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem prawa i jako taka podlega uchyleniu. Należy podnieść że zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny, sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd Administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego Rzeczą tutejszego Sądu, było zatem dokonanie oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia zgodności z przepisami prawa materialnego i postępowania administracyjnego, oraz trafności ich wykładni. Zasadą postępowania administracyjnego jest jego dwuinstancyjność. Organ odwoławczy zobowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzeć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji w jej całokształcie. Wynika to z przepisu art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a tylko w ograniczonym zakresie kompetencje kasacyjne. Ma rację Wojewoda [...] kiedy podkreśla, że obowiązkiem organu jest dokonanie oceny tego, czy odwołanie pochodzi od stron postępowania. Stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 ustawy Prawo budowlane następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W sprawach w przedmiocie pozwolenia na budowę, zasada ta znajduje szczególne zastosowanie, gdy odwołanie wniesie podmiot nie uznany za stronę przez organ udzielający pozwolenia na budowę, organ odwoławczy powinien wówczas w pierwszej kolejności dokonać ustaleń, czy składający odwołanie jest stroną w sprawie, tj. czy posiada legitymację wywodzącą się z normy prawa materialnego (przepisów odrębnych). Ustalenia takie nie mogą być oczywiście dowolne, należy wskazać bowiem konkretny przepis prawa, na przykład przepis ujęty w rozporządzeniach wykonawczych do Prawa budowlanego, który chroni interes prawny podmiotu posiadającego określone w art. 28 ust. 2 prawa do nieruchomości objętej wpływem projektowanej inwestycji. Jeśli takiego przepisu odrębnego nie ma, nieruchomość taka pozostaje poza obszarem oddziaływania obiektu budowlanego, a jej właściciel, użytkownik wieczysty czy zarządca nie jest stroną postępowania. W okolicznościach niniejszej sprawy podstawowe znaczenie dla oceny, zaskarżonej decyzji ma to, że organ pierwszej instancji w swoim rozstrzygnięciu dokonał ustalenia w przedmiocie obszaru oddziaływania projektowanej inwestycji. Organ pierwszej instancji, określił obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust.2 ustawy Prawo budowlane jako obejmujący działki inwestycyjne nr [...] i [...] z obrębu [...] oraz działki oznaczone numerami ewidencyjnymi. [...], [...]. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...]. Odwołania, od decyzji organu pierwszej instancji wnieśli zaś P. L. (właściciel działki [...]), E. i K. O. (właściciele działki [...], [...]), E. i G. W. (właściciele działki [...]), D. C. (właścicielka działki [...]), A. W. (właściciel działki [...]), K. K. (właścicielka działki [...]), J. i J. K. (właściciele działki [...]), M. i R. L. (właściciele działki [...]), S. G. (właścicielka działki [...]), M. G. (właściciel działki [...] ) i oraz S. i W. B. (właściciele działki [...]). Zatem odwołujący, z wyjątkiem E. i K. O., są właścicielami działek objętych według rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji obszarem oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie, nie było podstaw do umorzenia postępowania odwoławczego wobec stwierdzenia, że odwołania (z wyjątkiem odwołania E. i K. O.) nie pochodzą do stron. Odrębnym orzeczeniem takie rozstrzygniecie mogłoby ewentualnie dotyczyć odwołania E. i K. O., o ile nie zaistniałyby inne okoliczności uzasadniające inne rozstrzygnięcie. Działki, których są właścicielami nie zostały zaliczone przez organ pierwszej instancji drugiej instancji obszaru oddziaływania inwestycji. Przymiot odwołujących się (z wyjątkiem E. i K. O.) jako strony niniejszego postępowania wynikał z rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu pierwszej instancji. Zdaniem Sądu w świetle powyższej argumentacji organ II instancji w sposób niedopuszczalny orzekł formalnie o umarzeniu postępowania odwoławczego. Takim rozstrzygnięciem naruszona została zasada reformationis in peius. Zgodnie z przepisem art. 139 k.p.a. nie jest dopuszczalne pogarszanie sytuacji skarżących w postępowaniu odwoławczym. Skoro zatem, w postępowaniu zakończonym decyzją organu pierwszej instancji, skarżący mieli przymiot strony i w szczególności wynikał on nie tylko z dopuszczenia do udziału w sprawie ale z rozstrzygnięcia w zakresie ustalenia obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji, to organ odwoławczy nie mógł orzec jak w zaskarżonej decyzji tj umorzyć postępowania odwoławczego. W świetle powyższej argumentacji, Sąd odstępuje od merytorycznej oceny, w pozostałym zakresie, stanowiska organu drugiej instancji zawartego w zaskarżonej decyzji oraz zarzutów skarżących, zawartych w skardze. Sąd stwierdza, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa, w szczególności przepisu art. 28 ustawy Prawo budowlane, 138 § 1 ust 3 k.p.a. i art. 139 k.p.a. Mając na uwadze powyższa argumentacje Sąd orzekł jak w sentencji w trybie art.145 § 1 pkt 1 litera a i c , art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.153 poz. 1270 ze zm.).