VII SA/Wa 132/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, sędzia WSA Jadwiga Smołucha, Protokolant spec. Eliza Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2018 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2017 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę VII SA/Wa 132/18 UZASADNIENIE Pismem z dnia [...] lipca 2016 roku Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...], ul. [...] [...] i ul. [...] we [...] wystąpiła do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2006 roku, nr [...], znak [...], zmieniającą decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] marca 1992 roku, Nr [...] – zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Pani K. S. i Panu P. S. pozwolenie na rozbudowę istniejącego kiosku ogólnospożywczego o charakterze tymczasowym, na działce położonej przy ul. [...] we [...] – poprzez skreślenie z niej zapisu wskazującego, że "lokalizacja kiosku ma charakter tymczasowy tj. do dnia [...] grudnia 1994 r.". Skarżąca Wspólnota wskazała, że przedmiotowa decyzja rażąco narusza art. 36a ust. 1 pkt 2 oraz art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez zaniechanie określenia czasu użytkowania tymczasowego obiektu budowlanego oraz wydanie decyzji pomimo braku prawa do dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane. Wojewoda [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 roku , znak: [...], na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. oraz na podstawie art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, stwierdził nieważność decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2006 roku, nr [...], znak [...]. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] wskazał, że przywołana decyzja Prezydenta [...] została wydana z naruszeniem art. 36a ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, w zw. z art. 163 k.p.a., a naruszenie to miało charakter rażący. Zdaniem organu istotnym kryterium warunkującym dopuszczalność stosowania regulacji określonej w art. 36a ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, na który powoływał się organ wydający decyzję z dnia [...] lipca 2006 roku, nr [...], jest fakt prowadzenia budowy – jej zakończenie czyni bezprzedmiotowym stosowanie ww. przepisu. Tymczasem w przedmiotowej sprawie inwestycja budowlana została oddana do użytku w dniu [...] października 1993 roku, tj. przed wydaniem decyzji zmieniającej Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2006 roku. W związku z powyższym organ stwierdził, że w przedstawionym stanie rzeczy Prezydent [...] nie miał podstaw do zmiany decyzji z dnia [...] marca 1992 roku o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 36a ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. Ponadto organ wskazał, że decyzja z dnia [...] lipca 2006 roku o zmianie pozwolenia na budowę obiektu, objętego od przeszło 10 lat obowiązkiem rozbiórki, jest niewykonalna na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Po rozpatrzeniu odwołania P. S. i K. S., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2017 roku [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, wskazując, że przywoływana wyżej decyzja Prezydenta [...] z [...] lipca 2006 roku została wydana z rażącym naruszeniem art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego, a w ocenie organu naruszenie to było jednoznaczne, niebudzące wątpliwości. Wywołało ono też skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania w państwie prawa. W uzasadnieniu swojej decyzji organ wskazał, że P. S. i K. S. złożyli wniosek o zmianę decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] marca 1992 roku, Nr [...] po dniu [...] grudnia 1994 roku, tj. już po upływie okresu użytkowania, jaki w ww. decyzji został zakreślony. Powołując się na orzecznictwo, organ wskazał, że złożenie wniosku o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę tymczasowego obiektu budowlanego w zakresie okresu jego użytkowania po upływie wskazanego w tej decyzji czasu użytkowania tego obiektu nie jest dopuszczalne. Wraz z upływem terminu użytkowania obiektu wskazanego w decyzji administracyjnej powstaje natomiast obowiązek rozbiórki obiektu. Ponadto, organ wskazał, że art. 36a ust 1 Prawa budowlanego nie może służyć za podstawę do legalizacji samowolnych działań inwestora. Organ wskazał ponadto, że w materiale dowodowym znajduje się co prawda decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2003 roku, Nr [...], która określała czas użytkowania tymczasowego pawilonu przy ul. [...] do dnia [...] grudnia 2006 roku, zaś termin rozbiórki do [...] stycznia 2007 roku, jednakże, ocenie organu, decyzja ta nie stanowiła decyzji zmieniającej decyzję Prezydenta [...] z [...] marca 1992 roku, Nr [...], lecz stanowiła rozstrzygnięcie wydane w odrębnym trybie, na podstawie art. 39 Prawa budowlanego z 1974 r., umożliwiającego, ze względów społecznych lub gospodarczych czasowe wykorzystanie obiektu podlegającego rozbiórce ze względu na upływ czasu oznaczonego w pozwoleniu na budowę. Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu, a dotyczących wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 roku, sygn. akt P 46/13, w którym uznano za niezgodny z Konstytucją art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawa nabycia prawa lub ekspektatywy, organ wskazał, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie przesądzał w żadnym wypadku o niemożliwości stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia po upływie ponad 10 lat funkcjonowania jego w obrocie prawnym. Wspomniany wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie rozszerzył także stosowania art. 156 § 2 k.p.a. do wszystkich przypadków określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Wobec powyższego należy wskazać, że niedopuszczalnym jest przyjęcie założenia, że w przypadku upływu dziesięciu lat od daty wydania kontrolowanej decyzji automatycznie wyłączona jest możliwość stwierdzenia nieważności takiej decyzji. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2017 r. znak [...] złożył P. S., zarzucając jej: 1. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 36a ust 1 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na błędnym uznaniu, że decyzja Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2006 roku została wydana z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy decyzja nie narusza przepisów prawa, a tym bardziej w sposób rażący, 2. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., oraz w zw. z art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego z dnia 24 października 1974 roku, polegające na błędnym uznaniu, że decyzja Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2003 roku została wydana w innym postępowaniu niż decyzja nr [...] z dnia [...] lipca 2006 roku, a także w innym postępowaniu niż decyzja z dnia [...] marca 1994 roku. 3. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyjaśnieniu istoty sprawy, jej stanu faktycznego i prawnego oraz braku rozważań w tym zakresie w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w szczególności w zakresie wydawania przez Prezydenta [...] kolejnych decyzji pozwolenia na użytkowanie wydłużających czas użytkowania tymczasowego obiektu budowlanego na kolejne lata, w tym decyzji nr [...] z dnia [...].02.2003 r. 4. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyjaśnieniu istoty sprawy, jej stanu faktycznego i prawnego poprzez błędne uznanie, że zostało wszczęte postępowanie dotyczące nakazu rozbiórki przedmiotowej nieruchomości, podczas gdy takie zdarzenia nie miały miejsca, 5. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego a to art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. w związku z wyrokiem trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 roku poprzez stwierdzenie nieważności decyzji w przypadku znacznego upływu czasu, tj. 10 lat od dnia wydania decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2006 roku, do dnia obecnego; Skarżący wniósł o: I. uchylenie zaskarżonej decyzji; II. zasądzenie na rzecz strony zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta [...] z [...] lipca 2006 r. Decyzją tą Prezydent [...] zmienił własną decyzję z dnia [...] marca 1992r. Nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą K.S. i P.S. pozwolenia na rozbudowę istniejącego kiosku ogólnospożywczego o charakterze tymczasowym, na działce położonej przy ulicy [...] we [...], poprzez skreślenie zapisu "lokalizacja kiosku ma charakter tymczasowy do [...].12.1994r.". Kontrolowana przez Sąd decyzja została wydana w trybie stwierdzenia nieważności. Jest to postępowanie nadzwyczajne, w którym organ ogranicza się do zbadania, czy decyzja kończąca postępowanie zwykłe lub nadzwyczajne nie jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Organ nie jest zatem uprawniony do uwzględniania w tym postępowaniu wad - nawet oczywistych - jeżeli nie mają one charakteru kwalifikowanego. Postępowanie prowadzone w trybie stwierdzenia nieważności nie zastępuje postępowania zwykłego lub go nie powtarza. Nadto, oceny legalności decyzji organ dokonuje na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, uwzględniając stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanej decyzji. Zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie i doktrynie stanowiskiem, o uznaniu naruszenia prawa za rażące decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter naruszonego przepisu oraz skutki gospodarcze i społeczne, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega zauważalnej wprost sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną W konsekwencji, w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie taki przepis, który można stosować w bezpośrednim rozumieniu, zatem przepis, który nie wymaga wykładni. Natomiast skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie takiej decyzji jako aktu organu praworządnego państwa, (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r., OSK 1134/04). Stwierdzenie istnienia choćby jednej z przesłanek, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. skutkuje stwierdzeniem nieważności decyzji. Sąd podzielił w niniejszej sprawie stanowisko organu, że decyzja Prezydenta [...] z [...] lipca 2006 r. obarczona jest wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., doszło bowiem do rażącego naruszenia art. 36 a ust. 1 w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 3b Prawa budowlanego a skutki społeczno - gospodarcze wydanej decyzji są nie do zaakceptowania w państwie praworządnym. Zgodnie z przepisem art. 36 a ust. 1 ustawy Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz.2016 z późn. zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji Prezydenta [...] z [...] lipca 2006 r., istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę było dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. W przedmiotowej sprawie rozbudowa tymczasowego obiektu budowlanego kiosku ogólnospożywczego nastąpiła w wyniku uzyskania przez inwestora ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] marca 1992 r. W decyzji tej oznaczono czas użytkowania kiosku – do [...] grudnia 1994 r. Decyzja ta nie zmieniała charakteru prawnego rozbudowywanego obiektu, wyraźnie w decyzji wskazano na jego tymczasowość. Z tej przyczyny, ze względu na tymczasowy charakter obiektu budowlanego, wniosek inwestorów z dnia [...] czerwca 2006 r. skierowany do Wydziału Architektury Urzędu Miejskiego we [...] o zmianę decyzji Prezydenta [...] Nr [...] w zakresie terminu ważności nie mógł być rozpoznany pozytywnie. Z samej istoty obiektów tymczasowych wynika bowiem, że mogą być one posadowione jedynie na określony czas. Tymczasowy charakter obiektu budowlanego uniemożliwia uwzględnienie wniosku o przedłużenie określonego w decyzji o pozwoleniu na budowę czasu użytkowania takiego obiektu - na czas nieoznaczony, ponieważ prowadziłoby to do ingerencji w merytoryczną treść decyzji o pozwoleniu na budowę zmieniając rodzaj obiektu budowlanego objętego decyzją. Tak też NSA w wyroku z dnia 28 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2640/14. Oceniając skutki społeczno – gospodarcze wydanej decyzji podkreślić należy, że zmiana charakteru obiektu w sposób istotny narusza uprawnienia właściciela nieruchomości, który miał prawo oczekiwać, w terminie określonym w decyzji ostatecznej rozbiórki kiosku i wydania mu gruntu. Ponadto, niewątpliwe znaczenie w sprawie oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2006 r., w ramach oceny skutków społeczno – gospodarczych wydania tej decyzji pozostaje fakt, że decyzja z 2006 r. dotyczyła obiektu w stosunku do którego obowiązek dokonania rozbiórki wynikał wprost z ostatecznej decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] marca 1992 r. o pozwoleniu na rozbudowę. Obiekty budowlane wzniesione na okres czasowy podlegają bowiem rozbiórce z mocy prawa, ze względu na upływ czasu oznaczonego w pozwoleniu na budowę. Oznacza to, że obowiązek rozbiórki przedmiotowego kiosku stał się wymagalny wraz z upływem wskazanego w decyzji terminu użytkowania obiektu. W postanowieniu z dnia [...] czerwca 2007 r., sygn. akt II OW 23/07 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "...obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego wzniesionego na czas oznaczony powstaje z chwilą upływu terminu określonego w pozwoleniu na budowę - i to z mocy tego właśnie pozwolenia. W tej sytuacji, wydawanie odrębnej decyzji, nakazującej rozbiórkę obiektu wzniesionego na czas oznaczony, jest niedopuszczalne, gdyż decyzja taka, jako dotycząca materii już rozstrzygniętej inną decyzją, obarczona byłaby wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.". Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 października 2016 r., sygn. akt II OSK 80/15, w którym stwierdził, że "wydawanie odrębnej decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu wzniesionego na czas oznaczony jest niedopuszczalne, gdyż decyzja taka, jako dotycząca materii już rozstrzygniętej inną decyzją, obarczona byłaby wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.". Zobowiązanym do dobrowolnego wykonania obowiązku wynikającego z decyzji jest jej adresat wraz z upływem wskazanego w niej terminu, bez konieczności podejmowania przez organ jakichkolwiek działań. W takiej sytuacji uznać należy, że z upływem wskazanego w decyzji z dnia [...] marca 1992 r. terminu – [...] grudnia 1994 r. - powstał obowiązek po stronie inwestorów K. i P. S. dokonania rozbiórki przedmiotowego obiektu tymczasowego. W aktach sprawy znajdują się pisma przedłużające możliwość lokalizacji kiosku, z dnia [...] listopada 1994 r. i [...] grudnia 1997 r. podpisane przez zastępcę Dyrektora Wydziału Architektury Urzędu Miejskiego we [...]. Nawet gdyby przyjąć, że pisma te przesuwały w czasie obowiązek dokonania rozbiórki to, istotnie po [...] stycznia 1999r., jak wskazał organ, obiekt powinien zostać rozebrany przez inwestorów bez dodatkowych nakazów czy czynności organu. Sytuacji inwestorów nie zmieniła również decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2003 r. Nr [...]. Decyzja ta na mocy art. 39 Prawa budowlanego odroczyła jedynie termin rozbiórki do dnia [...] stycznia 2007 r. Z tego też względu decyzja Prezydenta [...] w decyzji z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] przedłużająca czas użytkowania obiektu tymczasowego – kiosku ogólnospożywczego podlegającego rozbiórce z mocy decyzji ostatecznej - na czas nieoznaczony została wydana z naruszeniem przepisów art. 36 a ust. 1, a także art.36 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego i naruszenie to miało charakter rażący w rozumieniu art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. Decyzja ta legalizowała bowiem bezprawne działanie inwestorów polegające na niezastosowaniu do obowiązków wynikających z decyzji administracyjnej. Dlatego słusznie organy nadzoru budowlanego orzekające w niniejszej sprawie uznały, że jest ona nieważna, jako dotknięta wadą wskazaną w art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) oddalił skargę.