VII SA/Wa 1323/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2009 r. sprawy ze skargi M.D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Decyzją z dnia [...] lipca 2008r., znak: [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 104 § 1 i 2, art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), po wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] września 2006 r. (znak: [...]), zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej D.S. pozwolenia na budowę hali magazynowej / magazynu materiałów drzewnych na działkach nr ewid. [...], [...], położonych przy ul. [...] w J., stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] września 2006 r. W uzasadnieniu organ stwierdził, że decyzja z dnia [...] września 2006 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, tj. przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.). § 12 ust. 1 pkt 2 cyt. rozporządzenia dopuszcza posadowienie ściany budynku bez otworów okiennych od granicy działki w odległości 3 m, ale tylko w sytuacji zachowania wymogów określonych w m.in. § 271 ust. 1 rozporządzenia. W niniejszej sprawie § 271 ust. 1 rozporządzenia, w sytuacji zbliżenia magazynu na odległość 3 m do granicy działki sąsiedniej, nakłada na właściciela tej działki obowiązek, w przypadku rozpoczęcia na niej inwestycji, posadowienia ściany budynku w odległości 8 m od ściany magazynu. Oznacza to, że właściciel działki sąsiadującej z inwestycją (działki nr [...]) będzie musiał zlokalizować przyszły obiekt na swojej działce w odległości co najmniej 5 m od granicy działki, na której znajduje się magazyn. Odwołanie od decyzji Wojewody [...] wniósł D.S., po rozpatrzeniu którego decyzją z dnia [...] maja 2009 r., znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, uchylił zaskarżoną decyzję i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2006 r. W uzasadnieniu organ przedstawił stan sprawy i podkreślił, iż postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Stwierdzenie nieważności może nastąpić wyłącznie w przypadkach przewidzianych w art. 156 § 1 k.p.a. Jedną z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. stanowi rażące naruszenie prawa. Oceniając w tym aspekcie decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2006 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż zgodnie z art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, o ile zostaną spełnione wymagania określone w art. 32 ust. 4 oraz art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, właściwy organ jest zobligowany do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W niniejszej sprawie inwestor spełnił wszystkie wymagania określone przez przepisy Prawa budowlanego, co obligowało organ architektoniczno – budowlany do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, iż decyzja o pozwoleniu na budowę poprzedzona została decyzją Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] maja 2006 r., ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Organ nadto wskazał, iż z dokumentacji projektowej wynika, że nie doszło do naruszenia nieprzekraczalnych linii zabudowy, powierzchnia zabudowy wynosi 46 % (maksymalny stopień zabudowy określono na 50 %), budynek zaprojektowany został jako parterowy o dachu dwuspadowym z kątem nachylenia 15 ° i wysokości 4977 cm, gęstość obciążenia ogniowego określono, jako nie przekraczającą 500 MJ/m2, zaś klasa odporności ogniowej określona została, jako E. Budynek zaprojektowano bez otworów okiennych i drzwiowych w ścianie równoległej do działek nr ewid. [...] oraz [...]. Przechodząc do oceny ewentualnego naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury organ wyjaśnił, iż zgodnie z § 209 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.) projektowany budynek należy do kategorii budynków PM (budynki produkcyjne i magazynowe). § 271 ust. 1 cyt. rozporządzenia określa, że odległość między zewnętrznymi ścianami budynków nie będącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego nie powinna być mniejsza niż 8 m, ust. 2 natomiast dopuszcza zmniejszenie do połowy odległości, o której mowa w § 271 ust. 1 w sytuacji, gdy sąsiednia działka budowlana jest niezabudowana. W niniejszej sprawie zarówno działka nr ewid. [...] stanowiąca własność M.D., jak i działka nr ewid. [...] stanowiąca własność R.Z., sąsiadujące z działkami, na których zrealizowano inwestycję, są działkami niezabudowanymi, a ponadto stanowią grunty orne, oznaczone symbolem [...]. Dla wymienionych działek brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a ewentualne przeznaczenie ich pod inwestycje wymagało będzie uzyskania decyzji o wyłączeniu z użytków rolnych. Powyższe oznacza, iż nie doszło do rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, bowiem nie naruszono przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, określających odległości sytuowania budynków w stosunku do granicy z sąsiednią działką. W ocenie organu decyzja z dnia [...] czerwca 2006 r. nie jest obarczona także żadną inną kwalifikowaną wadą, określoną w art. 156 § 1 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł M.D. Skarżący nie zgodził się z zakwalifikowaniem jego działki jako rolnej. Wskazał, iż teren, na którym został postawiony magazyn drewna jak i okoliczne działki od roku 1990 do 2003, kiedy to wygasły wszystkie plany, objęty był "miejscowym planem szczegółowym zagospodarowania przestrzennego w S. – J., ul. [...]", w którym jednoznacznie określono charakter i przeznaczenie gruntów, zgodnie z decyzją Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej nr [...] z dnia [...] maja 1991 r. nadto, prawomocną decyzją Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] lipca 1991 r. zatwierdzono podział nieruchomości i przeznaczenie jej pod budownictwo jednorodzinne z działalnością gospodarczą. W dalszych wywodach skargi podniósł, iż został pominięty jako strona przy wydawaniu przez Starostę [...] kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wskazał także, iż inwestor realizując budowę nie wykonał zagospodarowania terenu oraz wybudował za mało miejsc parkingowych, a zrealizowana inwestycja spowodowała zwiększenie uciążliwości dla jego nieruchomości, gdyż zwiększył się hałas powodowany przez samochody ciężarowe wjeżdżające na teren posesji. Jest to niezgodne z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która przewidywała wyłącznie ruch samochodów dostawczych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju uchybienia nie wystąpiły. Sąd kontrolował decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2009 r., którą organ uchylił decyzję Wojewody [...] w całości i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2006 r. Zaskarżona decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Celem tego postępowania nie jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy, badanie przyczyn i przesłanek podjęcia przez organ rozstrzygnięcia w postępowaniu zwykłym, ale ustalenie, czy dana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Przesłanki stwierdzenia nieważności zostały sprecyzowane w art. 156 § 1 k.p.a. i nie jest dopuszczalna ich wykładnia rozszerzająca. Sankcja stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia jest o tyle dolegliwa, iż powoduje wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tj. od dnia, w którym została wydana. Jedną z przesłanek, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie jest każde naruszenie prawa, ale tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. W orzecznictwie dotyczącym pojęcia rażącego naruszenia podkreśla się, iż naruszenie prawa kwalifikowane będzie jako rażące, jeżeli następuje oczywista sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, a treścią przepisu prawnego stanowiącego podstawę tego rozstrzygnięcia. Rażące naruszenie prawa dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej występuje w przypadku, w którym treść przepisu prawnego, którego naruszenia dopuścił się organ, może zostać ustalona bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Kolejną przesłanką jest niemożliwość zaakceptowania, z punktu widzenia praworządności, skutków społeczno – gospodarczych naruszenia prawa. Przy ocenie czy naruszenia prawa można ocenić jako rażące znaczenie ma także charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne i gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok NSA z dnia 20 września 2009 r. sygn. akt I OSK 1729/07 nie publ.). Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy, zgodzić należy się z Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, iż badana w trybie nadzoru decyzja Starosty [...] z dnia [...] września 2006 r., nie jest obarczona rażącą wadliwością w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Decyzją z dnia [...] września 2006 r. zatwierdzono projekt budowlany i udzielono D.S. pozwolenia na budowę hali magazynowej materiałów drzewnych, kategorii XVIII na działkach nr ewid. [...] i [...] w J., gm. S. Pozwolenie na budowę poprzedzone zostało decyzją z dnia [...] maja 2006 r. ustalającą dla tej inwestycji warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Prawidłowo ocenił Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, iż kontrolowana decyzja nie jest sprzeczna z ustalonymi warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu, a inwestor spełnił wszystkie wymagania, o których mowa w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, w związku z czym Starosta [...] nie mógł odmówić wydania pozwolenia na budowę. Podstawową kwestią, która wymaga rozważenia i oceny w niniejszej sprawie jest podniesiony przez skarżącego zarzut rażącego naruszenia przepisów określających warunki techniczne, dotyczące sytuowania budynków, tj. § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 września 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przypomnieć w tym miejscu należy, iż zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia, jeżeli z przepisów § 13, 60, 271 i 273 lub przepisów odrębnych nie wynikają inne wymagania, budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż: 1) 4 m – w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, 2) 3 m – w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Tym samym powołany § 12 ust. 1 nie będzie miał zastosowania, jeżeli § 13, 60, 271, 273 lub przepisy odrębne określą inne wymagania dotyczące usytuowania budynku. Zważywszy, iż budynek objęty pozwoleniem na budowę według projektu miał mieć charakter hali magazynowej na drewno uznać należy, w oparciu o § 209 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, że stanowi on kategorię PM (budynki produkcyjne i magazynowe). Skoro w zatwierdzonym projekcie budowlanym przyjęto, że gęstość obciążenia ogniowego (Q) przedmiotowej hali nie przekracza 500 MJ/m2, a budynek ten miał być jednokondygnacyjny uznać należy, stosownie do przepisu § 212 ust. 4 rozporządzenia, że stanowi on klasę "E" odporności pożarowej. Oznacza to, że do przedmiotowej hali magazynowej mógł mieć zastosowanie § 272 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, pozwalający na zmniejszenie odległości od granicy działki budowlanej niezabudowanej, do co najmniej połowy odległości określonej w § 271 ust. 1 cyt. rozporządzenia, przy spełnieniu pozostałych warunków określonych w przepisie. Budynek hali magazynowej powinien być zatem usytuowany od granicy sąsiedniej niezabudowanej działki budowlanej w odległości co najmniej 4 m. W stanie faktycznym niniejszej sprawy hala magazynowa, zgodnie z zatwierdzonym projektem, usytuowana została w odległości 3 m od granicy działki nr ewid. [...], stanowiącej własność skarżącego. Jak wskazał Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działka nr ewid. [...] nie jest działką budowlaną, gdyż stanowi grunty orne oznaczone symbolem [...] a (podobnie sąsiednia działka nr ewid. [...]). Potwierdza to znajdująca się w aktach organu II instancji informacja z rejestru gruntów – z dnia 11 maja 2009 r., z której wynika, że działka nr ewid. [...] o powierzchni 0,0834 ha, będąca własnością skarżącego stanowi grunty orne. Także działka nr ewid. [...] stanowi grunty orne. Zasadnie zatem, w ocenie Sądu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż odległości sytuowania budynku w stosunku do granicy sąsiedniej działki (budowlanej, niezabudowanej), określone w § 271 ust. 1 w związku z § 272 ust. 1 cyt. rozporządzenia, nie mają zastosowania w niniejszej sprawie. Oznacza to, że kontrolowana w postępowaniu nadzorczym decyzja Starosty [...] z dnia [...] września 2006 r. nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, ale także nie narusza § 12 ust. 1 pkt 1 przepisów rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Skarżący kwestionując powyższe ustalenia organu przedłożył wraz ze skargą kserokopię decyzji z dnia [...] lipca 1991 r. zatwierdzającej projekt podziału działki nr ewid. [...], z uzasadnienia której wynika, że teren uzyskał zgodę Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej na wyłączenie gruntów spod użytkowania rolnego i przeznaczenie go w planie szczegółowym pod budownictwo. Okoliczność ta pozostaje jednak bez wpływu na treść rozstrzygnięcia bowiem, jak wynika z akt postępowania, dla działek nr ewid. [...] oraz [...] nie obowiązuje miejscowy plan szczegółowy zagospodarowania przestrzennego, a ewentualne przeznaczenie w/w działek pod budownictwo będzie wymagało od inwestora stosownej decyzji o wyłączeniu ich z użytków rolnych. Bezskuteczny jest także zarzut dotyczący nie brania przez skarżącego udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] września 2006 r., bowiem okoliczność ta stanowiła podstawę wznowienia postępowania. W tym stanie rzeczy uznając, iż zaskarżona decyzja nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.