VII SA/Wa 1327/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 marca 2016 r. sprawy ze skargi J. F. na postanowienie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji oddala skargę Przedmiotem skargi J. F. jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2015 r. znak: [...]. Postanowieniem tym organ, po rozpatrzeniu zażalenia J. F. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 r. nr [...], znak: [...], odmawiające wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...], znak: [...], utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Postępowanie w sprawie miało następujący przebieg: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...], nakazał J. F. - użytkownikowi wieczystemu działki nr [...] obręb [...] (po podziale działki nr [...]) oraz działki nr [...] obręb [...] (po podziale działki nr [...]) w Gminie [...] oraz inwestorowi "[...] " Sp. z o. o. w organizacji likwidacji z siedzibą w [...] rozbiórkę 10 budynków (8 budynków o wym. 4m x 6m oraz 2 budynków o wym. 3m x 8m) na działce nr [...] obręb [...] (po podziale: działki nr [...]) oraz 4 budynków (o wym. 3m x 8m) na działce nr [...] obręb [...] (po podziale działki nr [...]) w Gminie [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...], znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania J. F., uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...], znak: [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Pismem z dnia [...] lutego 2015 r. J. F. wystąpił do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 113 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej k.p.a., o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...], znak: [...]. We wniosku skarżący domagał się: 1) wyjaśnienia prawidłowości podstawy prawnej wszczęcia postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w przedmiocie legalności robót budowlanych (budowy obiektów budowlanych), i legalności wydania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane; 2) wyjaśnienia, czy przy wydaniu decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2015 r. została uwzględniona decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2014 r.; 3) wyjaśnienia prawidłowości stanowiska [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w zakresie zakwalifikowania określonych budynków jako niespełniających definicji budynków gospodarczych zgodnie z dokonanym zgłoszeniem i uznania, że zabudowa nie stanowi zabudowy zagrodowej w ramach gospodarstwa rolnego; 4) rozpatrzenia zarzutów odwołania dotyczących wyłączenia pracownika organu; 5) wyjaśnienia kwestii związania organów prawomocną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 2014 r.; 6) wyjaśnienia w zakresie nakazania organowi I instancji zbadania przesłanek umorzenia postępowania wskutek wydania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2014 r. oraz 7) wyjaśnienia poprzez wskazanie organowi przy ponownym rozpatrzeniu sprawy aktów prawa miejscowego koniecznych do uwzględnienia przy postępowaniu legalizacyjnym. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu ww. wniosku, postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. nr [...], znak: [...] odmówił wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji własnej z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...], znak: [...]. Zażalenie na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 r. nr [...], znak: [...] wniósł J. F. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. znak: [...], po rozpatrzeniu zażalenia J. F., utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 r. nr [...], znak: [...]. W uzasadnieniu postanowienia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że zgodnie z art. 113 § 2 k.p.a., organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze  postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że w orzecznictwie sądowo - administracyjnym przyjmuje się, że wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji konieczne jest wtedy, gdy "jest ona niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy". Wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji to także wyjaśnienie niejednoznacznych i niejasnych sformułowań zawartych w uzasadnieniu decyzji, zwłaszcza wtedy, gdy wyjaśnienie wątpliwości co do treści uzasadnienia jest konieczne dla wyjaśnienia treści osnowy decyzji. Wyjaśnienie wątpliwości nie może prowadzić ani do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani powodować zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia. Nie może też pozostawać w sprzeczności z treścią decyzji. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z wniosku J. F. o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji wynika, że wniosek ten stanowi polemikę z uzasadnieniem decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2015 r., jak również z uzasadnieniem decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. Z treści wniosku J. F. wynika, że w istocie kwestionuje on ustalenia organów nadzoru budowlanego co do stanu faktycznego i prawnego sprawy zakończonej decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...], znak: [...]. Organ powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2531/10, w którym Sąd wskazał, że "Wyjaśnienie wątpliwości w trybie art. 113 k.p.a. nie może prowadzić ani do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani powodować zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia. Wyjaśnienie treści decyzji nie może być bowiem wykorzystywane przez stronę w celu kwestionowania samej zasadności decyzji." W świetle powyższego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że wniosek J. F. z dnia [...] lutego 2015 r. nie spełnia przesłanek określonych w art. 113 § 2 k.p.a. do wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...], znak: [...]. Zatem postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 r. nr [...], znak: [...], odmawiające wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...], znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2015 r. znak: [...] wniósł J. F. wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 6, art. 7, art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego mających na celu uniemożliwienie skarżącemu ochrony swoich praw i interesów oraz korzystania z gwarancji proceduralnych, zapewniających obiektywne i sprawiedliwe rozpatrzenie sprawy, a w szczególności poznanie motywów kierujących organem II instancji w zakresie wydanego rozstrzygnięcia; 2) art. 113 § 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. i art. 126 k.p.a. poprzez bezpodstawną odmowę wyjaśnienia treści decyzji i motywów, które stanowiły podstawę takiego rozstrzygnięcia przez organ. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że analiza decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. prowadzi do wniosku, że weryfikowane rozstrzygnięcie jest niespójne, wewnętrznie sprzeczne, co w konsekwencji powoduje iż jest ono niezrozumiałe dla strony postępowania. Zdaniem skarżącego zachodzi sprzeczność między podstawą prawną decyzji a jej uzasadnieniem, ze względu na pominięcie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2014 r., nadto odniesienie się do decyzji nieistniejących w obrocie prawnym, oraz rozstrzygnięcie w sposób wskazujący, iż to właśnie te nieobowiązujące już decyzje organów stanowiły podstawę rozstrzygnięcia organu II instancji. W ocenie skarżącego pominięcie okoliczności faktycznych i prawnych powoływanych przez skarżącego (w tym nieodniesienie się do wniosku i rozstrzygnięcia w sprawie wyłączenia organu I instancji) przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz powoływanie się przez ten organ w uzasadnieniu decyzji do decyzji nieobowiązujących w obrocie prawnym, przy jednoczesnym pominięciu decyzji prawomocnej, jest przesłanką wystąpienia o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2015 r. znak: [...]. Orzeczenie to wydane zostało w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji. Tym samym, zastosowanie w sprawie znajdował art. 113 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji. Stosując wskazany przepis wyjaśnić należy, iż "wyjaśnienie" w nim uregulowane może służyć jedynie doprecyzowaniu decyzji; musi więc odnosić się do treści zawartej już w decyzji, która to nie jest wystarczająco jasna, czy też zrozumiała dla strony. Nie może natomiast wychodzić poza nią i wkraczać w kwestie nią nie objęte. Nie może też prowadzić do zmiany lub uzupełnienia decyzji, czy też sprostowania zawartych w niej błędów/pomyłek. Wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji ma służyć jednoznacznemu określeniu woli organu wyrażonej w decyzji (gdy ta jest niejasna). Tym samym może znajdować zastosowanie tylko co do tego co zostało w niej ujęte, a budzi wątpliwości na przykład poprzez użyte w niej niejednoznaczne sformułowania. Tryb uregulowany w omawianym przepisie nie może natomiast prowadzić ani do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani powodować zmiany rozstrzygnięcia. Nie może również zastępować kontroli legalności decyzji administracyjnej, a więc - nie może być wykorzystywany przez stronę w celu kwestionowania samej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2531/10, Lex nr 1138176), bo temu służą inne środki prawne. W konsekwencji, Sąd orzekając w sprawie za prawidłowe uznał kontrolowane postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Organ ten zasadnie bowiem przyjął, że wniosek skarżącego z dnia [...] lutego 2015 r. o wyjaśnienie podanych w nim kwestii nie może zostać uwzględniony we wskazanym trybie, a to z tej przyczyny, iż tryb ten nie pozwala na weryfikację decyzji i poczynionych w niej ustaleń faktycznych. Wniosek skarżącego nie tyle zaś dotyczy wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji, co sprowadza się do zakwestionowania rozstrzygnięcia organu (a w istocie – zajętego przez niego w uzasadnieniu stanowiska). Podniesiono w nim bowiem kwestię: prawidłowości podstawy prawnej wszczęcia postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w przedmiocie legalności robót budowlanych (budowy obiektów budowlanych), i legalności wydania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane; nieuwzględnienia (przy wydaniu decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2015 r.) decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2014 r.; prawidłowości stanowiska [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w zakresie zakwalifikowania określonych budynków za niespełniających definicji budynków gospodarczych zgodnie z dokonanym zgłoszeniem i uznania, że zabudowa nie stanowi zabudowy zagrodowej w ramach gospodarstwa rolnego; nierozpatrzenia zarzutów odwołania dotyczących wyłączenia pracownika organu; związania organów prawomocną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 2014 r.; nakazania organowi I instancji zbadania przesłanek umorzenia postępowania wskutek wydania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2014 r. oraz wskazania organowi przy ponownym rozpatrzeniu sprawy aktów prawa miejscowego koniecznych do uwzględnienia przy postępowaniu legalizacyjnym. Wskazać przy tym należy, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...], na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nakazał J. F. oraz inwestorowi "[...] " Sp. z o. o. w organizacji likwidacji z siedzibą w [...] rozbiórkę 10 budynków na działce nr [...] obręb [...] oraz 4 budynków na działce nr [...] obręb [...] w Gminie [...]. Powyższa decyzja z dnia [...] czerwca 2013 r. została decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylona w całości a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Biorąc pod uwagę powyższe stwierdzić należy za Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, że kwestie objęte wnioskiem skarżącego z dnia [...] lutego 2015 r. nie nadawały się do załatwienia w omawianym trybie z art. 113 § 2 k.p.a. Stanowią bowiem w istocie polemikę z uzasadnieniem decyzji organu wojewódzkiego i zmierzają do zakwestionowania przyjętego przez ten organ stanu faktycznego. Sąd w pełni podziela zaś pogląd zaprezentowany w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, iż wyjaśnienie decyzji w trybie art. 113 § 2 k.p.a. nieprzypadkowo zostało uregulowane razem ze sprostowaniem błędów pisarskich i rachunkowych na podstawie art. 113 § 1 k.p.a. Wyjaśnienie jest więc zbliżone do sprostowania, a nie - do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy w toku instancji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 658/10). Dlatego też, zdaniem Sądu, prawidłowo Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji odmawiające wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w zakresie wnioskowanym. Z tych przyczyn, Sąd nie podzielił zarzutów podniesionych w rozpoznawanej skardze. W szczególności nie stwierdził, aby kontrolowane postanowienie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Sąd nie dopatrzył się w sprawie naruszenia powołanych zasad postępowania administracyjnego - art. 6, art. 7, art. 8 i art. 11 k.p.a. Sąd wyjaśnia przy tym, iż w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 113 § 2 k.p.a. organ nie prowadzi postępowania wyjaśniającego, zmierzającego do ustalenia stanu faktycznego w takim zakresie, jak ma to miejsce w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji o charakterze merytorycznym. W postępowaniu w trybie art. 113 § 2 k.p.a. organ ma tylko obowiązek określić żądanie strony i dokonać jego konfrontacji z treścią wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, którego wyjaśnienia domaga się strona, zmierzając do oceny, czy decyzja zawiera niejasności. Zagadnienia te w sprawie ustalono zaś w sposób niewątpliwy. W tej sytuacji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.