VII SA/Wa 1335/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Sędzia WSA Mariola Kowalska, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2009 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2009 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego J. K.-R. z Kancelarii Radcowskiej "[...]" Sp.k. przy ul. [...],[...] w [...], tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 257 zł (dwieście pięćdziesiąt siedem złotych) oraz kwotę 56,54 zł (pięćdziesiąt sześć złotych i pięćdziesiąt cztery grosze) tytułem 22% podatku od towarów i usług łącznie kwotę 313,54 zł (trzysta trzynaście złotych i pięćdziesiąt cztery grosze). Wojewoda [...]decyzją z dnia [...] grudnia 2008r. na podstawie art. 158 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego po ponownym rozpatrzeniu sprawy stwierdził, że: decyzja z dnia [...] czerwca 1992r. nr [...], którą Kierownik Urzędu Rejonowego w S. zatwierdził plan realizacyjny objęty załącznikiem nr 1 i udzielił inwestorowi –R. K., działającemu na rzecz właściciela nieruchomości P. P. K. pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej budynek mieszkalny jednorodzinny z garażem, budynek gospodarczy i ogrodzenie na działce o nr ew. gr. [...] położonej w S. przy ul. D. wydana została z naruszeniem prawa oraz brak podstaw do stwierdzenia jej nieważności z uwagi na okoliczność wskazaną w art. 156 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego - upływ 10 lat od dnia jej doręczenia. Organ I instancji wyjaśnił, iż decyzją z dnia [...] czerwca 1992r. nr [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w S. zatwierdził plan realizacyjny objęty załącznikiem nr 1 i udzielił inwestorowi – R. K. zamieszkałemu w S. przy ul. G. [...], działającemu na rzecz właściciela nieruchomości P.i P. K. pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej budynek mieszkalny jednorodzinny z garażem wg projektu B-0110, budynek gospodarczy i ogrodzenie na działce o nr ew. gr. [...] położonej w S. przy ul. D. Wojewoda [...] decyzją z dnia [..] listopada 2006r., po rozpatrzeniu wniosku R. K. stwierdził nieważność wyżej wymienionej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z uwagi na rażące naruszenie przepisu art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane, gdyż inwestor nie wykazał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a także przepis art. 583 ustawy z dnia 17 listopada 1964r. Kodeks postępowania cywilnego stanowiący, iż zezwolenia na dokonanie przez rodziców czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu majątkiem dziecka lub na wyrażenie przez rodziców zgody na dokonanie takiej czynności przez dziecko sąd opiekuńczy udziela na wniosek jednego z rodziców. Odwołanie od tej decyzji wniosła P. K.Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia[...] marca 2007r. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] czerwca 1992r. Po rozpatrzeniu skargi R. K.na ww. decyzję Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 listopada 2007r. sygn. akt VII S.A./Wa 858/07 uchylił zaskarżoną decyzję. Główny Urząd Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2008r. przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Rozpatrując ponownie sprawę Wojewoda [...] kierując się wskazaniami wyżej wymienionych orzeczeń Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, ustalił że decyzja z dnia [...] czerwca 1992 r. obarczona jest wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 4 Kpa, tj. została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. Przedmiotowa decyzja skierowana została do "inwestora R. K.działającego na rzecz właściciela nieruchomości P.P. K. Występował on więc w sprawie powołując się na status przedstawiciela małoletniej córki. Z dokonanych ustaleń wynika jednak, iż nie był umocowany do działania w jej imieniu w sprawie dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę. Organ wskazał, iż na podstawie art. 101 § 3 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 1964 r. Nr 9, poz. 59 ze zm.) rodzice nie mogą bez zezwolenia sądu opiekuńczego dokonywać czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu ani wyrażać zgody na dokonywanie takich czynności. Zakaz ten ma na celu ochronę interesów małoletniego, a czynność prawna dokonana bez takiego zezwolenia jest nieważna. Zgodnie z art. 583 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeksu postępowania cywilnego (Dz.U. z 1964 r. Nr 43, poz. 296 ze zm.) zezwolenie na dokonanie przez rodziców czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu majątkiem dziecka lub na wyrażenie przez rodziców zgody na dokonanie takiej czynności przez dziecko sąd opiekuńczy udziela na wniosek jednego z rodziców po wysłuchaniu drugiego. Zamierzenie budowlane polegające na budowie domu mieszkalnego jednorodzinnego wraz z garażem, budynkiem gospodarczym i ogrodzeniem jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu majątkiem dziecka w rozumieniu art. 101 § 3 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, wymagającą zgody sądu. Sąd Rejonowy w S. postanowieniem z dnia [...] grudnia 1990r. sygn. akt [...] zezwolił M.i .R K. na dokonanie czynności przekraczającej zwykły zarząd majątkiem małoletniej P. K. przez wydanie zezwolenia na zakup na jej rzecz działki budowlanej położonej w S.. Wynika z tego, iż R. K. nie legitymował się stosowną i wyraźnie wyrażoną zgodą sądu na dysponowanie majątkiem (nieruchomością) córki na cele budowlane. W ocenie organu R. K., który nie był właścicielem nieruchomości ani też nie był umocowany do działania w imieniu właściciela nieruchomości – P. K., nie posiadał interesu prawnego lub obowiązku, którego dotyczyło postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Tym samym decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] czerwca 1992r. nr [...] została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, co stanowi określoną w 156 § 1 pkt 4 Kpa przesłankę do stwierdzenia jej nieważności. Art. 156 § 2 kpa stanowi, iż nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn określonych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Z akt sprawy wynika, że R. K. odebrał zaskarżoną decyzję w dniu 12 czerwca 1992r. Zatem w dniu 13 czerwca 2002r. minęło dziesięć lat od dnia jej doręczenia. Z uwagi na to, że w sprawie wystąpiła okoliczność skierowania decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie, oraz że upłynął okres dziesięciu lat od dnia doręczenia tej decyzji, a także z uwagi na treść art. 158 § 2 kpa orzeczono o stwierdzeniu wydania decyzji z naruszeniem prawa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [..] czerwca 2009r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania R. K. od decyzji Wojewody [...] z dnia 1 grudnia 2008r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Dokonując analizy akt sprawy organ odwoławczy wskazał, iż w niniejszej sprawie związany jest wytycznymi zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2007r., sygn. akt VII SA/Wa 858/07. W uzasadnieniu przywołanego orzeczenia Sąd uchylając decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] marca 2007r., zobowiązał organ przy ponownym rozpatrywaniu sprawy do ustalenia osoby inwestora oraz oceny, czy decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] czerwca 1992r., nie jest obarczona żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Inwestorem, zgodnie z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego poza osobą dysponującą nieruchomością na cele budowlane, jest również osoba upoważniona do występowania w imieniu inwestora. Umocowanie do działania w cudzym imieniu może wynikać z czynności prawnej (np. pełnomocnictwa), bądź z ustawy (przedstawicielstwo ustawowe). Z akt niniejszej sprawy wynika, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [..] czerwca 1992r., Nr [...] skierowana została do "inwestora R. K.(...) działającego na rzecz właściciela nieruchomości P. P. K. Koniecznym warunkiem uznania R. K. za inwestora było wykazanie przez niego umocowania do działania w imieniu i na rzecz małoletniej wówczas P. P. K. w postaci zezwolenia sądu rodzinnego. Znajdujące się w aktach sprawy postanowienie Sądu Rejonowego w S. Wydziału III Rodzinnego z dnia 10 grudnia 1990r., sygn. akt [...]; zezwalało jedynie na dokonanie przeniesienia własności nieruchomości objętej inwestycją z dotychczasowych właścicieli na rzecz małoletniej P. K. Powyższe prowadzi do stwierdzenia, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] czerwca 1992r. skierowana została do podmiotu, który nie mógł być inwestorem. Zatem ww. rozstrzygnięcie z dnia [...] czerwca 1992r. skierowane zostało do osoby nie będącej stroną, co wypełnia przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Stwierdzenie powyższej wady obligowało organ prowadzący postępowanie do stwierdzenia nieważności decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] czerwca 1992r., Nr [...]. jednakże ze względu na upływ 10 lat organ mógł stwierdzić wyłącznie wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 grudnia 2008r. złożył R. K. wnosząc o jej uchylenie. Skarżący nie zgodził się z zapadłym rozstrzygnięciem, twierdząc, iż nieprawidłowe jest stanowisko organu, iż decyzja ta została skierowana do osoby niebędacej stroną w sprawie. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skargę należało uwzględnić. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd, rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Rzeczą Sądu jest kontrola czy organy administracji przeprowadziły postępowanie nieważnosciowe w sposób prawidłowy, tj. czy ocena organów dotycząca zgodności z prawem decyzji udzielającej pozwolenia na budowę została dokonana prawidłowo w aspekcie przesłanek nieważnościowych z art. 156 § 1 kpa. Przedmiotem kontroli jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2009r. utrzymująca w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008r., stwierdzającą, że decyzja z dnia [...] czerwca 1992r. Kierownika Urzędu Rejonowego w S. zatwierdzająca plan realizacyjny wydana została z naruszeniem prawa oraz stwierdzającą brak podstaw do stwierdzenia jej nieważności z uwagi na okoliczność wskazaną w art. 156 § 2 kpa, tj. upływ 10 lat od dnia jej doręczenia. Już na wstępie rozważań sądu wskazać należy, iż organy orzekające w niniejszej sprawie związane były oceną prawną zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2007r. sygn. akt VII Sa/Wa 858/07. Stosownie do art. 153 ppsa. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Na gruncie tej regulacji prawnej przyjmuje się, że pojęcie "ocena prawna" oznacza wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Ocena ta może się odnosić zarówno do przepisów prawa materialnego i procesowego. Pamiętać także należy, że - jak stanowi art. 153 ppsa - organy są związane nie tyko oceną prawną, ale i wskazaniami co do dalszego postępowania. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą sposobu działania organów w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie wadliwości w postępowaniu prowadzonym po wydaniu wyroku. Jak wynika z uzasadnienia powołanego wyroku organ ponownie rozpoznając sprawę winien był ustalić osobę inwestora, a następnie dokonać oceny decyzji z dnia [...] czerwca 1992r. w kontekście zaistnienia którejkolwiek z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1 -7 kpa. W tym miejscu wskazać leży, iż Sąd podziela ocenę organu, iż kontrolowana w trybie nieważnosciowym decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] czerwca 1992r. została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Jak wynika z akt sprawy postanowienie Sądu Rejonowego nie uprawniało skarżącego do uzyskania pozwolenia na budowę w imieniu małoletniej córki, gdyż jest to czynność przekraczająca zwykły zarząd majątkiem małoletniego w rozumieniu art. 101 § 3 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego i wymagała uzyskania odrębnej zgody Sądu Rejonowego, a takiej, co jest w sprawie bezsporne, skarżący nie uzyskał. W przypadku gdy jako stronę oznaczono podmiot, który nie był i nie może być stroną postępowania, bowiem postępowanie nie dotyczyło jego interesu prawnego lub obowiązku, to taka decyzja jest obarczona wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 kpa bowiem w tym przypadku decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie - w rozumieniu art. 28 kpa (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 1998 r. sygn. akt IV SA 884-885/96). Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji organy administracji poprzestały wyłącznie na stwierdzeniu, iż kontrolowana decyzja jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 4 kpa, stąd też mając na względzie treść art. 156 § 2 kpa organ mógł jedynie stwierdzić wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Tym samym organy nie zastosowały się do wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2007r., który obligował organy administracji do sprawdzenia czy w niniejszej sprawie decyzja udzielająca pozwolenia na budowę nie jest dotknięta również innymi wadami określonymi w art. 156 §1 kpa. Nieuwzględnienie powyższych wskazań przez organ administracji naruszyło art. 153 ppsa. Z niekwestionowanych okoliczności sprawy wynika bowiem, iż w dacie rozstrzygania przez organ inwestycja została już realizowana. Istotą sprawy o udzielenie pozwolenia na budowę jest wyrażenie przez powołany do tego organ administracji zgody na rozpoczęcie zamierzonych przez inwestora robót budowlanych. Decyzja o pozwoleniu na budowę ma więc charakter decyzji uprawniającej inwestora do rozpoczęcia robót. Może więc dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. Skoro zatem inwestor rozpoczął roboty budowlane - wydawanie decyzji uprawniającej do tych działań nie jest już możliwe - nie można bowiem w tej sytuacji wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie co do istoty (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2005 r., OSK 1085/04). Nie jest celem wydania decyzji o pozwoleniu na budowę legalizowanie już zrealizowanych inwestycji ani też dokonanie oceny wykonanych robót. Ponadto nie sposób nie zauważyć, iż organ wydał decyzję udzielającą pozwolenia na budowę bez koniecznego do tego wniosku inwestora. Sąd w wyroku z dnia 22 listopada 2007r., jednoznacznie wskazał, iż decyzja z dnia [...] czerwca 1992r. zatwierdziła plan realizacyjny objęty załącznikiem nr 1 i udzieliła pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej budynek mieszkalny jednorodzinny z garażem, budynek gospodarczy i ogrodzenie. Podstawę prawną przedmiotowego orzeczenia stanowił art. 29 ust. 1, 2, 4, i 5 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane. Stąd też brak było podstaw do przyjęcia przez organ, że przedmiotowa decyzja z dnia 12 czerwca 1992r. pomimo jej mylącej formy stanowi decyzję o przeniesieniu istniejącego pozwolenia na budowę. Skoro, jak wynikało z wniosku skarżącego, wolą jego było przeniesienie istniejącego pozwolenia na budowę na osobę nowego inwestora to uznać należy, iż organ działały bez wymaganego wniosku zainteresowanej strony, czym naruszyły art. 29 ustawy prawo budowlane z dnia 24 października 1974r. Należy mieć na względzie, iż celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta wadą kwalifikowaną wskazaną w art. 156 § 1 pkt. 1-7 kpa. Sprawa nie toczy się bowiem w trybie zwykłym, gdzie dla uchylenia decyzji wystarczy stwierdzenie naruszenia prawa mającego wpływ na wynik rozstrzygnięcia, a w trybie nadzoru, kiedy zupełnie wyjątkowo, wbrew wynikającej z art. 16 kpa zasadzie trwałości decyzji ostatecznych, z enumeratywnie wyliczonych ustawowo przyczyn, można uznać decyzję ostateczną za dotkniętą tak ciężką wadą, iż zachodzi konieczność uznania jej za nieważną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 1998 r. II SA 456/98). występuje. Jak już wykazano, z materiałów sprawy nie wynika, aby ograny administracji rozważyły z należytą starannością czy wystąpiły dostateczne podstawy do oceny, iż wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa, skutkującym stwierdzeniem nieważności. Organ administracji ponownie rozpatrując sprawę powinny uwzględnić wskazane przez Sąd uchybienia i ocenić czy stanowią one rażące naruszenie prawa określone w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Stosownie do zasad zawartych w art. 6, art. 7 i art. 8 kpa organy administracji państwowej zobowiązane są działać na podstawie przepisów prawa i prowadzić postępowanie w taki sposób, aby zostały wyjaśnione istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Niewyjaśnianie istotnych dla rozpatrzenia sprawy okoliczności stanowi takie naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które obliguje sąd administracyjny do uchylenia zaskarżonej decyzji. Już tylko na marginesie rozpatrywanej sprawy podnieść należy, iż artykuł 156 § 2 wskazuje na dwie przesłanki negatywne stwierdzania nieważności decyzji. Przesłankami tymi są upływ czasu i nieodwracalne skutki prawne. Jednakże upływ czasu, tj. 10 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, nie występuje przy wszystkich przesłankach. Wobec decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub rażąco naruszającej prawo, niewykonalnej i takiej, która może wywołać czyn zagrożony karą, może nastąpić stwierdzenie nieważności nawet po upływie tego okresu. Brak podjęcia przez organ administracji państwowej czynności zmierzających do należytego wyjaśnienia sprawy w przedstawionym powyżej zakresie, a mający istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, stanowiło naruszenie przepisów prawa powodują uchylenie zaskarżonej decyzji z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze.zm.).